Para quem produzem os deputados? A classificação dos benefícios na votação de Leis Ordinárias

Discente: José Nóia de França Orientador: Ranulfo Paranhos

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
CURSO DE CIÊNCIAS SOCIAIS – LICENCIATURA

PARA QUEM PRODUZEM OS DEPUTADOS:
A classificação dos benefícios na votação de Leis Ordinárias

JOSÉ NÓIA DE FRANÇA

MACEIÓ - AL
Dezembro/2017

UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
CURSOS DE CIÊNCIAS SOCIAIS – LICENCIATURA

JOSÉ NÓIA DE FRANÇA

PARA QUEM PRODUZEM OS DEPUTADOS:
A classificação dos benefícios na votação de Leis Ordinárias

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito
parcial para a obtenção do título de Licenciado em Ciências
Sociais pelo Instituto de Ciências Sociais da Universidade
Federal Alagoas – UFAL, sob orientação do Dr. Ranulfo
Paranhos.

MACEIÓ - AL
Dezembro/2017

FOLHA DE DEFESA DE TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO - TCC
UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS – ICS

Monografia de autoria de José Nóia de França, intitulada: “PARA QUEM PRODUZEM OS
DEPUTADOS: A classificação dos benefícios na votação de Leis Ordinárias”, apresentada
como requisito parcial para obtenção do título de Licenciado em Ciências Sociais pela
Universidade Federal de Alagoas (UFAL), em ____/___ de 2017, defendida e aprovada pela
banca examinadora abaixo assinada:

Banca Examinadora:

_________________________________
Prof. Dr. Ranulfo Paranhos
Orientador (ICS/UFAL)

_________________________________
Me. Emerson Tiago Alves
Avaliador Externo (DCP/UFPE)

_________________________________
Me. Willber Nascimento
Avaliador Externo (DCP/UFPE)

Maceió - AL,
Dezembro/2017

AGRADECIMENTOS

Agradeço em primeiro lugar a Deus, meu Pai Criador; aos meus amigos pelo apoio;
aos professores pelo o incentivo e, de modo especial, ao meu orientador Ranulfo Paranhos e a
Willber Nascimento, pela dedicação e orientação.

DEDICATÓRIA

Dedico à Maria, minha Mãe do Céu; aos meus pais, João e Alda; as minhas irmãs,
Maria, Joseane e Adriana e a minha querida Arleide Maria.

EPÍGRAFE

“Não reclames, nem te faças de vítima; antes de tudo, analisa e observa; a mudança está em
tuas mãos, reprograma tuas metas, busca o bem e viverás melhor, embora ninguém possa
voltar atrás e fazer um novo começo, qualquer um pode começar agora e fazer um novo fim!”

Francisco do Espírito Santo Neto.

RESUMO
Qual o perfil da produção legislativa subnacional? Nosso objetivo é analisar,
comparativamente, produção legislativa. Especificamente, os projetos de Lei
Ordinária nas Assembleias Legislativas dos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do
Sul e Sergipe. Inicialmente, buscamos fazer uma revisão de literatura sobre o debate
da produção legislativa, buscando contemplar a discussão internacional e seus
desdobramentos nos estudos empíricos brasileiros. Os estudos analisados buscam
compreender as dinâmicas do processo político e as relações entre o Executivo e o
Legislativo, os políticos, os partidos e os eleitores. Metodologicamente, utilizamos
estatística descritiva objetivando apresentar uma análise onde serão expostos os
resultados referentes aos projetos de leis submetidos nas Assembleias Legislativas.

PALAVRAS-CHAVE: Estudos Legislativos; Produção Legislativa; Assembleias
Subnacionais; Projetos de Lei Ordinária.

ABSTRACT
is the profile of subnational legislative output? Our objective is to analyze,
comparatively, legislative production. Specifically, the projects of Ordinary Law in
the Legislative Assemblies of the States of Minas Gerais, Rio Grande do Sul and
Sergipe. Initially, we sought to review the literature on the debate on legislative
production, seeking to contemplate the international discussion and its unfolding in
Brazilian empirical studies. The studies analyzed seek to understand the dynamics of
the political process and the relations between the Executive and the Legislative,
politicians, parties and voters. Methodologically, we use descriptive statistics aiming
to present an analysis where the results will be exposed regarding the draft laws
submitted in the Legislative Assemblies.
What
KEYWORDS: Legislative Studies;
Assemblies; Ordinary Law Projects.

Legislative

production;

Subnational

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AL – Assembleia Legislativa;
ALMG – Assembleia Legislativa de Minas Gerais;
ALRS – Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul;
ALSE – Assembleia Legislativa de Sergipe;
DEM – Democratas;
MP – Medida Provisória;
PCB – Partido Comunista Brasileiro;
PCdoB – Partido Comunista do Brasil;
PCO – Partido da Causa Operária;
PDT – Partido Democrático Trabalhista;
PFL – Partido da Frente Liberal;
PEN – Partido Ecológico Nacional;
PHS – Partido Humanista Brasileiro;
PL – Projeto de Lei;
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro;
PMN – Partido da Mobilização Nacional;
PP – Partido Progressista;
PPL – Partido Pátria Livre;
PPS – Partido Popular Socialista;
PR – Partido da República;
PRB – Partido Republicano Brasileiro;
PRP – Partido Republicano Progressista;

PRTB – Partido Renovador Trabalhista Brasileiro;
PSB – Partido Socialista Brasileiro;
PSC – Partido Social Cristão;
PSD – Partido Social Democrático;
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileiro;
PSL – Partido Social Liberal;
PT – Partido dos Trabalhadores;
PTB – Partido Trabalhista Brasileiro;
PTC – Partido Trabalhista Cristão;
PT do B – Partido Trabalhista do Brasil;
PTN – Partido Trabalhista Nacional;
PV – Partido Verde;
TSE – Tribunal Superior Eleitoral.

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Presença partidária nas Assembleias Legislativas..................................... 39
Gráfico 2. Frequência dos Projetos de Lei por Área................................................... 40
Gráfico 3. Frequência dos Projetos de Lei por Origem.............................................. 41
Gráfico 4. Frequência dos Projetos de Lei por tipo de Políticas................................. 42
Gráfico 5. Frequência dos Projetos de Lei por Tipo de Política e por Ano................ 46

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Variáveis Endógenas e Exógenas............................................................. 21
Quadro 2. Desenho de Pesquisa................................................................................. 32
Quadro 3. Classificação do Tipo de Política.............................................................. 33

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Produção Legislativa por ano e Unidade da Federação................................ 33
Tabela 2. Frequência de Projeto de Lei por Assembleia Legislativa............................ 37
Tabela 3. Frequência dos Projetos Lei nas Assembleias legislativas por ano.............. 37
Tabela 4. Tipo de Política Por Ano e Assembleia Legislativa..................................... 43
Tabela 5. Tipo de Lei Aprovada/Não aprovada........................................................... 47

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 15
2. PRODUÇÃO LEGISLATIVA: UMA REVISÃO SOBRE O DEBATE ........................... 17
3. CLASSIFICANDO A PRODUÇÃO LEGISLATIVA ....................................................... 27
4. METODOLOGIA ............................................................................................................... 32
5. RESULTADOS E ANÁLISES ........................................................................................... 37
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 50
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 52

1. INTRODUÇÃO
Os trabalhos científicos elaborados na área de estudos legislativos no Brasil, em sua
maioria, se concentram em torno do debate a nível nacional, o que significa dizer que as
pesquisas estão voltadas para o Congresso Nacional. Segundo Tomio e Ricci (2012) os
estudos sobre os legislativos estaduais, geralmente se ocupam de uma única Unidade da
Federação cujo recorte de tempo, geralmente, corresponde a uma legislatura. Dessa forma,
nosso objetivo é analisar, comparativamente, a produção das Assembleias Legislativas.
Especificamente, os projetos de lei ordinária. Este trabalho busca identificar qual é o perfil da
produção legislativa subnacional dos Estados de Sergipe, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
No primeiro capítulo apresentamos uma revisão da literatura sobre o debate da
produção legislativa no Brasil. Tornou-se consenso destacar o trabalho de Santos (2008) como
o marco teórico nos estudos legislativos no Brasil. Por sua vez, Peres e Carvalho (2012)
analisam o desenvolvimento das linhas de pesquisas, discutindo os limites das mesmas,
buscando incluir outras arenas, expondo quais foram os fatores que desenvolveram a literatura
no Brasil a partir da segunda metade da década de 1990. Além disso, Limongi (2010) chama a
atenção para a difícil tarefa de definir os limites dos estudos legislativos em áreas que
estudam o Poder Executivo, o próprio Senado e o funcionamento dos partidos políticos. Esses
autores destacam o fato de que os estudos legislativos brasileiros são influenciados por
estudos legislativos norte-americanos.
No segundo capítulo, apresentamos quais variáveis foram consideradas para a elaborar
a agenda pesquisas nessa área do conhecimento. Além disso, buscamos observar qual a
metodologia aplicada pelos pesquisadores para coleta e tratamento dos dados. Por fim,
discutimos os resultados obtidos.
No terceiro capítulo descrevemos a metodologia utilizada para a elaboração deste
trabalho. Nele, apresentamos os principais procedimentos metodológicos e suas respectivas
justificativas. O primeiro passo foi definir a amostra, ou seja, que critérios levamos em conta
para a escolha das Unidades de Federação: disponibilidade de dados recentes e a apresentação
de uma análise com os tamanhos de casas legislativas diferentes. Feito isso apresentamos a
lógica da classificação dos projetos de Lei Ordinária.
O quarto capítulo apresentamos uma análise descritiva referente aos projetos de lei
submetidos nas Assembleias Legislativas dos Estados de Sergipe, Minas Gerais e Rio Grande
do Sul. A estratégia para a descrição foi apresentar a frequência dos projetos de lei em cada
15

ano da legislatura e em cada Assembleia Legislativa de nossa amostra, assim como os temas e
a origem de cada PL (Projeto de Lei). Destacamos, principalmente, o tipo de política
envolvida em cada projeto de lei submetido. E finalmente o resultado após a tramitação, ou
seja, se foi aprovado ou não. Neste capítulo ainda apresentamos como se dá a distribuição
partidária de acordo com o número de cadeiras no parlamento de cada Estado da amostra.
Finalmente, nas considerações finais, destacamos nossos principais achados, na
tentativa de responder à nossa proposta inicial: identificar, através dos dados coletados qual o
perfil da produção legislativa nas assembleias subnacionais do Brasil.

2. PRODUÇÃO LEGISLATIVA: UMA REVISÃO SOBRE O DEBATE
Dentre os trabalhos que estudam o funcionamento das instituições políticas brasileiras,
têm se destacado, nos últimos anos, aqueles que se ocupam dos Estudos Legislativos. A
produção mais relevante neste campo segundo Ignácio e Rennó (2009), está dividida em três
subáreas: estudos envolvendo partidos políticos; estudos sobre eleição e reeleição e estudos
sobre a relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Neste sentido, Ricci (2003) destaca o fato de que os trabalhos que têm como base os
estudos legislativos costumam direcionar seu foco para a Câmara dos Deputados.
Corroborando assim com os estudos de Figueiredo e Limongi (1996), que indicam que os
senadores desempenham um papel secundário na política nacional e que a Câmara é
efetivamente o centro das decisões políticas. Ao investigar a Câmara dos Deputados, os
estudos buscam compreender as dinâmicas do processo político e das relações entre
Executivo e Legislativo.
Santos (2008) considera como marco teórico dos estudos legislativos no Brasil, a
pesquisa de Limongi (1994) e as teses de Santos (1995) e Pessanha (1997). Segundo ele,
foram a partir destes trabalhos que outros se desenvolveram, acumulando avanços
significativos para a Ciência Política brasileira. Mesmo considerando outras revisões da
literatura sobre o tema, e fazendo uso de suas contribuições, Santos (2008) dá um tratamento
diferente ao assunto, buscando a reconstrução racional da produção cientifica, adotando como
foco principal, problemas de teoria e método enfrentado pelos pesquisadores. A reconstrução
da produção cientifica sugerida por ele será analisada a partir de duas questões bem definidas:

1 - Que teorias influenciaram os pesquisadores brasileiros quando se
voltaram para o Congresso Nacional como objeto de estudo, especificamente
no que diz respeito às teorias positivas sobre o Legislativo norte-americano?
e 2 - Quais as mais significativas opções metodológicas feitas por esses
pesquisadores para dar conta de seu objeto de estudo? (SANTOS, 2008, p.
65).

O primeiro artigo publicado sobre Estudos Legislativos no Brasil é de Limongi (1994).
A partir desse ponto, a agenda de pesquisa tem sido bastante promissora na pesquisa da
Ciência Política. Santos (2008) analisa um período de onze anos (1994/2005), considerados
necessários para que os trabalhos entrassem na revisão. Os trabalhos deveriam, ainda,
apresentar alguma relação com as teorias americanas sobre os estudos legislativos.
17

Destaco ainda o fato de que nos 45 papers analisados, não foram consideradas
explicações sobre os legislativos estaduais e municipais. Os estudos sobre migração partidária
na Câmara dos Deputados e estudos sobre sistemas políticos em perspectiva comparada
ficaram de fora. Além disso, é importante ressaltar que os trabalhos históricos sobre o
Legislativo no Brasil ficaram de fora dos escolhidos para esse trabalho.
Ao fazer a análise crítica da literatura escolhida para esse trabalho, o autor considerou
os aspectos teóricos, metodológicos e empíricos. O primeiro grupo de trabalhos avaliados é o
grupo dos estudos legislativos analisados por variáveis explicativas. No entanto, Santos
(2008) ressalta que devido às inúmeras formas de apresentação das variáveis nos trabalhos
pesquisados, seria inviável considerar todas nesta análise. Sendo assim, para que a análise dos
trabalhos fosse possível, ele resolveu sintetizar as variáveis, portanto,

O que se tem aqui é uma síntese das inúmeras variáveis utilizadas nos
modelos agrupados naquilo que se pode chamar de macrovariáveis. Essas
macrovariáveis agregam, por semelhança, certo número de variáveis
utilizadas nos modelos (SANTOS, 2008, p. 67).

Santos (2008) classifica essas macrovariáveis em dois grupos: as variáveis do tipo
exógenas e as variáveis do tipo endógenas à organização Legislativa. Todas as variáveis que
dizem respeito à organização interna do Poder Legislativo e ao processo decisório são
assumidas, aqui, como endógenas. As demais variáveis utilizadas nas explicações, em análise,
são tidas como variáveis exógenas. A partir dessa classificação, o autor chegou a três grupos
de modelos explicativos de estudos sobre o legislativo brasileiro. No primeiro grupo, onde ele
cita 25 trabalhos como modelo, são caracterizados pelo uso exclusivo das variáveis
endógenas. O segundo grupo, com 06 trabalhos, caracteriza-se pelo uso exclusivo das
varáveis exógenas. Já o terceiro grupo, formado por 14 trabalhos, tem a característica de
combinar de forma relativamente equilibrada, variáveis exógenas e endógenas, chamado de
modelo híbrido.
Uma vez que os grupos foram divididos, o autor chama atenção para o fato de que não
seria possível distribuir os trabalhos por autores, pois muitos deles aparecem em mais de um
grupo. Isso significa dizer que o uso de um determinado tipo de variável não é exclusivo de
um grupo específico de autores. Após o agrupamento das variáveis explicativas de cada
modelo, o autor renomeia os grupos da seguinte forma: o grupo 01 de modelos de arena
Executivo-legislativo, o grupo 02 de modelos de arena eleitoral e o grupo 03 de modelos de
18

dupla arena. No entanto, para que tal classificação não atropelasse as diferenças, o autor
apresentou, por prudência, uma análise refinada do peso que cada grupo de estudo atribuiu a
cada variável.
Ao analisar o peso das variáveis explicativas em cada modelo e de cada grupo, o autor
apresenta esses modelos explicativos em perspectiva comparada e finaliza o estudo
apresentando uma breve análise das metodologias de pesquisa utilizadas por pesquisadores
brasileiros no período estudado, como também, o alicerce empírico dos estudos sobre o
Legislativo no Brasil. Apontando, dessa forma, os principais caminhos trilhados pelos
Estudos do Legislativo e suas contribuições no debate sobre o funcionamento do sistema
político brasileiro.
Ao concluir, apresentando uma visão mais geral dos estudos analisados, o autor aponta
para o peso que têm os partidos, o poder de agenda do Executivo e os recursos de patronagem
na arena legislativa, como sendo os fatores explicativos com maior atuação para se justificar o
desempenho do Legislativo no Brasil. Em relação aos métodos utilizados nos estudos em
questão, ele destaca a escolha pelos métodos quantitativos, ficando como exceções os
modelos de teoria dos jogos e modelos espaciais. O autor afirma que a passagem evolutiva de
trabalhos com metodologia descritiva para trabalhos explicativos é positiva, e considera um
avanço no desenvolvimento da Ciência Política brasileira durante o período analisado; e a alta
dificuldade com banco de dados, no alicerce empírico da Ciência Política brasileira, como um
ponto negativo.
Assim como o trabalho de Santos (2008), outro trabalho que analisa e ressalta o
desenvolvimento das linhas de pesquisas, na área dos estudos legislativos no Brasil nos
últimos anos é o trabalho de Peres e Carvalho (2012), que se propõe a analisar a literatura
destacando algumas lacunas encontradas nos limites das explicações das abordagens
dominantes, ou seja, das abordagens distributivas. Ressalta-se que essas investiram no sistema
eleitoral encarando-o como uma variável explicativa, deixando outras arenas institucionais em
segundo plano.
Quanto às abordagens partidárias, estas teriam promovido certa falta de comunicação
do poder Legislativo com as outras arenas institucionais. E dessa forma, o objetivo maior dos
autores é discutir esses limites dos estudos Legislativos com a intenção de incluir outras
arenas, sem pretenderem contestar os inegáveis resultados alcançados pela literatura. Com
essa proposta, os autores expõem uma análise sobre o que desenvolveu a literatura sobre os
Estudos Legislativos no Brasil a partir de meados da década de 1990.
19

Diante de um quadro adverso até meados de 1990, Peres e Carvalho (2012) destacam
que a literatura desenvolveu duas linhas de discussão. Em uma delas apareciam severas
críticas à escolha constitucional dos parlamentares brasileiros e em outra eram apresentadas
propostas para uma reforma política que ainda está no atual debate da política brasileira, com
propostas que contemplam alterações como: a forma de governo e o sistema eleitoral. Essa
reforma busca substituir o Presidencialismo em vigor no país, pela forma de governo
Parlamentarista. E no caso do sistema eleitoral, deveria incluir mecanismos que
possibilitassem a redução do número de partidos e aumento do controle partidário. O debate,
segundo os autores, opunha os adeptos de desenhos menos concentradores aos adeptos de
desenhos mais concentradores do poder representativo, o que significa que há uma divisão
entre trabalhos que defendem um maior poder dos líderes partidários e do Presidente. No
entanto, para os analistas das novas democracias é preferível adotar modelos mais
concentradores. Neste sentido, Peres e Carvalho (2012) chamam a atenção para o fato de que
o modelo brasileiro é fragmentado, o que dificulta a governabilidade e favorece o
paroquialismo como a estratégia política dominante.
Ao analisar o desenvolvimento do debate nos estudos legislativos, temas como
disciplina parlamentar e a governabilidade deixaram de ser um ponto de controvérsia dos
analistas. Em seu lugar, os autores destacam o crescimento do debate envolvendo o
mecanismo pelo qual o Poder Executivo alcançaria a governabilidade, na sua relação com o
Poder Legislativo. Debate esse, que se desenvolveu em dois eixos:

No primeiro, deu-se em torno da polarização continuidade-descontinuidade
do modelo constitucional de 1988 em relação aos modelos constitucionais de
1945-1964 e do regime militar. No segundo eixo, o debate também agrupou
os pesquisadores em dois blocos: de uma parte aqueles que advogam a
preponderância de variáveis endógenas ao poder Legislativo em seus
processos e em suas decisões – o que vincula às partidárias; de outra parte,
aqueles que defendem a importância de variáveis exógenas ao poder
legislativos, levando-as a considerar que a lógica distributivista, de alguma
maneira e com graus variados, dependendo dos pesquisadores em questão,
ainda prevaleceria na política brasileira (PERES e CARVALHO, 2012, p.
88).

Para Peres e Carvalho (2012) a literatura concorda que há o fortalecimento do Poder
do Executivo em relação ao Poder do Legislativo no atual período democrático em
comparação com a nossa primeira experiência democrática. De modo que, nos trabalhos
analisados, o nosso sistema Presidencialista chega a ser comparado ao parlamentarismo.
20

Na análise dos trabalhos que compõem o segundo eixo, que são aqueles das
explicações estritamente exógenas, são encontrados autores que, desde a abertura
democrática, insistem que o sistema eleitoral adotado no Brasil incentiva o comportamento
paroquialista do parlamentar e o comportamento clientelista do eleitor. Comportamentos
esses, que contribuem para uma política de trocas pessoais em detrimento de políticas
públicas de interesse nacional.
Já no caso das explicações endógenas, os trabalhos examinados pelos autores
demostram um investimento em um modelo explicativo onde as variáveis internas ao Poder
Legislativo são privilegiadas. Destacando que as normas que regulam a distribuição de
recursos parlamentares têm seu eixo, por força regimental, nos partidos políticos. Destaca-se
nesse caso, o fato de que, ao contrário do que apresentou as análises obtidas nas explicações
exógenas, a governabilidade apresentou-se elevada em virtude da disciplina partidária. Essa
perspectiva analítica converge com os achados de Santos (2008), na qual ele analisa três
grupos de trabalhos envolvendo as variáveis explicativas, endógenas e exógenas ao Poder
Legislativo na qual o terceiro grupo é formado por trabalhos que combinam as variáveis
endógenas e exógenas. Peres e Carvalho (2012) também analisam um grupo de trabalhos que
denominam de terceira via explicativa onde, da mesma forma que Santos (2008), há uma
combinação das variáveis explicativas endógenas e exógenas ao Poder Legislativo.
No quadro a seguir, apresentamos um resumo das variáveis mais importantes das duas
abordagens – a exógena e a endógena – privilegiadas nas explicações distributivas e
partidárias.
Quadro 1. Variáveis exógenas e endógenas
Variáveis exógenas

Variáveis endógenas

Forma de governo

Poderes Legislativos do presidente

Sistema de governo

Poder presidencial de elaborar o orçamento

Organização partidária

Controle do poder executivo sobre as políticas públicas

Arranjo federativo

Controle de cargos do executivo

Características culturais

Controle de cargos do legislativo

Características econômicas

Poder de agenda dos líderes partidários

Fonte: Peres e Carvalho (2012).

Dito isto, os autores mesmo reconhecendo as notáveis contribuições e inovações
alcançadas pelos trabalhos analisados por eles, identificaram problemas importantes durante a
investigação e análise dos mesmos. Em primeiro lugar, observam que as instituições exógenas
21

ao Poder Legislativo deixaram de ser relevantes aos adeptos das explicações partidárias; e
depois, que, as variáveis partidárias organizacionais não são relevantes nas análises, para os
adeptos das explicações distributivas. Segundo Peres e Carvalho (2012), a consequência disso
é que os resultados apresentados pelos autores representantes desses dois modelos
explicativos oscilaram entre três níveis de influência dos partidos sobre o comportamento
parlamentar. As análises demostraram que os autores que defendem o sistema eleitoral como
variável que determina o comportamento parlamentar, defendem também a insignificância
dos partidos nas decisões legislativas. Sendo assim, os que negam que o sistema eleitoral seja
determinante sobre as decisões do parlamentar, passam a atribuir aos partidos maior
relevância nas tomadas de decisão do Poder Legislativo. Os autores observam ainda que, tanto
nos estudos exógenos quanto nos endógenos as abordagens dos partidos não são satisfatórias,
ou seja, os partidos não são vistos como organizações estruturadas, mas como ação coletiva
coordenada. Por fim, analisam que essas duas vertentes analíticas – partidária e distributiva –
estão alinhadas sob uma mesma perspectiva. Nessa perspectiva, as relações competitivas entre
o Executivo e o Legislativo e entre os deputados e os partidos, encontram suas resoluções de
maneira harmônica e internamente, ou seja, Peres e Carvalho (2012, p. 91) comentam que
“todos os conflitos são solucionados no próprio processo parlamentar, por meio de estratégias
variadas, como a distribuição de políticas paroquialistas e de cargos”.
Tanto a análise de Santos (2008), quanto à de Peres e Carvalho (2012) destacam, entre
outras coisas, o fato de os estudos legislativos brasileiros serem totalmente influenciados
pelos Estudos Legislativos norte-americanos. Um pouco antes, mas também impulsionado
pelo aumento significativo dos estudos que tratam do funcionamento do Legislativo, Santos
(1998) também apresenta um ensaio bibliográfico. Só que dessa vez, com uma análise da
literatura internacional a respeito do tema. Um de seus objetivos com esse trabalho é mostrar
para os estudiosos do tema no Brasil, o que eles devem extrair de suas análises ao
perscrutarem o funcionamento do Legislativo brasileiro. O autor observa que, as constantes
propostas de reforma política que tramitam no Congresso Nacional, além de manter em alta o
debate sobre o nosso sistema de representação político partidário, estimula o interesse dos
analistas políticos.
Entendendo que o tema da organização interna é de grande relevância nos estudos
legislativos, Santos (1998) aponta o sistema de comissões como elemento básico de
organização do Poder Legislativo. Segundo ele, toda organização baseia-se em tarefas, e
como a organização legislativa não é diferente, achou oportuno comentar o que a literatura
22

internacional vem abordando sobre o tema, buscando dessa forma adaptar os resultados
obtidos para o estudo do Poder Legislativo no Brasil.
É interessante ressaltar que Santos (1998) ao analisar o desenvolvimento dos estudos
sobre os parlamentos norte-americano e europeu, através dos clássicos da literatura, extrai de
suas análises dicas literárias para os estudiosos iniciantes da área dos Estudos Legislativos.
Nesse sentido, o autor esclarece que os estudos legislativos têm assumido que o grau de
participação legislativa é função da estrutura organizacional do órgão, sendo a investigação do
Poder Legislativo, uma tarefa central para teoria democrática contemporânea. Na conclusão
de seu estudo, Santos (1998) destaca o que os livros examinados abordam e esclarecem para
os estudiosos do tema em questão. Dessa forma, incentivando novos adeptos à área dos
estudos legislativos.
Em resumo, os estudos legislativos são uma área de investigação que
começa a retomar força na ciência política brasileira em um contexto de
reflexão internacional extremamente rico. O convite está feito então para que
continuemos a contribuir com estudos sobre o Brasil e em perspectiva
comparada para o entendimento dessa instituição que se confunde a própria
essência da moderna democracia (SANTOS, 1998, p. 41).

Referente à tríade do modelo norte americano – distributivo, partidário e
informacional – segundo Figueiredo e Limongi (1999), existem duas diferenças entre o
sistema brasileiro e o processo legislativo brasileiro. A primeira é que o sistema político
brasileiro não tem o padrão decentralizado como no parlamento norte-americano, onde as
comissões são elementos centrais. Em segundo lugar, o Executivo brasileiro conta com uma
série de prerrogativas que o presidente norte-americano não conta. Os autores ressaltam ainda
que nem o modelo distributivista, nem o modelo informacional seriam adequados para
explicar a lógica decisória do congresso brasileiro.
Limongi (2010) chama a atenção para a difícil tarefa de definir os limites dos estudos
legislativos com as demais áreas que estudam o sistema político brasileiro. Contudo, segundo
ele, com a importação desta temática do estudo da política norte-americana, os estudos sobre
o sistema político brasileiro passaram da análise da consolidação da democracia para o
entendimento do funcionamento da ordem democrática. Para o autor, embora essa distinção
seja pequena, é de grande importância.
Logo, mesmo sendo o Congresso norte-americano a fonte da literatura mais volumosa
sobre os estudos legislativos, Limongi (2010) entende que a definição é mais ampla que sua
23

fonte inspiradora, assinalando o abandono dos estudos que buscavam medir a consolidação da
democracia brasileira em seus primórdios e buscando investigar, a partir de um estudo
comparado, o funcionamento da democracia no Brasil. Para chegar a esta constatação, o autor
faz um apanhado das publicações relacionadas ao tema, analisando os principais trabalhos ao
apresentar um sumário das principais contribuições. Ele destaca que a maior parte destes
estudos foi apresentada, originalmente, no GT Elites Políticas da ANPOCS (Associação
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais). Limongi (2010, p. 5) considera
esses trabalhos como “o núcleo fundador da contribuição da área ao debate acadêmico
nacional”.
Em um segundo momento, o autor destaca os principais debates abordados nesses
trabalhos, dando ênfase a dois temas que, segundo ele, funcionam como uma forma de ilustrar
os desenvolvimentos e os diálogos internos na área. Ele começa discutindo o recurso da
edição das Medidas Provisórias (MPs), usado pelo Presidente e, em seguida, trata da base de
sustentação do Presidente e de sua atuação em relação ao comportamento dos parlamentares.
Sempre dando ênfase ao modo com os quais os estudos analisados tratam essas temáticas e
analisam essa relação entre os poderes.
É importante lembrar que para Limongi (2010) não há uma definição consciente da
constituição de um programa que associe os estudos legislativos como área. Segundo ele, isso
só foi sendo definido através de estudos que, em sua maioria, foram apresentados no
supracitado grupo de trabalho da ANPOCS. Após fazer essa observação, o autor analisa
alguns estudos que, no seu entendimento, foram as principais contribuições para a área dos
estudos legislativos no Brasil. O autor usa como ponto de partida para sua análise, dois
trabalhos de Figueiredo e Limongi. Ambos os textos, foram publicados em 1995.
No primeiro trabalho, o autor chama atenção para o fato de os autores demostrarem
que a maioria dos projetos de iniciativa do executivo, tem um respaldo positivo no legislativo,
ou seja, a maioria alcançava sucesso. Demostrando com isso que o Congresso oferece um
tratamento diferenciado às proposições do Executivo, o que, segundo os autores, indica
cooperação entre Executivo e Legislativo, demostrando que alterações promovidas com o
intuito de reforçar o poder do presidente no regime militar, foram asseguradas no regime
democrático que se consolidava.
No segundo texto, Limongi (2010) observa que, os autores chegaram à conclusão de
que os políticos na Câmara dos Deputados se mostram coesos às orientações de seus líderes.
Limongi (2010, p. 6) comenta que “em mais de 90% das votações, pelo menos 80% dos
24

deputados votavam com a maioria do seu partido.”. Essa disciplina partidária é explicada pela
quantidade de recursos controlada pelos líderes partidários e, por isso, há uma relação entre o
sucesso legislativo do Executivo e a disciplina partidária. Em outras palavras, o sucesso do
presidente na arena legislativa está vinculado à distribuição de cargos. No entanto, esse
sucesso e certa dominância do Executivo sobre o Legislativo, só são possíveis se o presidente
contar com o apoio do Congresso. Isso poderia contestar a ideia de que a relação entre
Executivo e Legislativo é, antes de tudo, uma relação conflitante.

O controle presidencial sobre a agenda legislativa está na raiz do
funcionamento da base de apoio ao governo. E esse apoio, vale frisar, pode
ser construído em bases partidárias, implicando que não há
incompatibilidade de fundo entre o presidencialismo e a organização de
coalizões partidárias. (...) As bases institucionais que definem as relações
entre o Executivo e o Legislativo são estabelecidas pela Constituição de
1998. O presidente é o principal legislador do país porque a constituição lhe
assegura esse papel, conferindo-lhe a prerrogativa exclusiva para iniciar as
leis mais importantes, como as relativas a orçamento, taxação e composição
do serviço público (LIMONGI, 2010, p. 7).

No entanto, Limongi ressalta (2010) que essa preponderância legislativa do Executivo
em relação aqueles para quem essa função é delegada não implica, necessariamente, em
fraqueza do Poder Legislativo e também não pode ser vista dessa forma, pois é a forma como
o Congresso é organizado que facilita a coordenação da ação da maioria. Os elementos
estruturadores do processo decisório no Poder Legislativo são os partidos políticos. São a
partir da contabilização e da coleta das assinaturas de seus líderes, que são encaminhadas e
definidas as pautas. Levando em consideração que os líderes votam por suas bancadas,
Limongi (2010) chama a atenção para o fato de que por mais fracos que os partidos se
apresentem na arena eleitoral, na arena legislativa os regimentos internos das casas garantem
que os pequenos se apresentem de maneira decisiva. Dessa forma, mesmo o presidente
aparecendo como o maior legislador, na maioria dos estudos analisados, ele não subjuga o
Congresso.
Portanto, tendo analisado alguns estudos da área de estudos legislativos e, resumido os
principais argumentos, o autor conclui que estes trabalhos contribuíram para a revisão da
forma tradicional de equacionar as relações entre Executivo e Legislativo. O autor ainda
ressalta que o modo como se organiza o poder legislativo no Brasil, é diferente do padrão
americano. Também afirma que estes estudos se consolidaram em debate com a literatura
sobre a consolidação da democracia, ao mesmo tempo em que ofereceram um caminho para o
25

estudo do funcionamento da democracia brasileira. A revisão apresentada por Limongi (2010)
na área dos estudos legislativos no Brasil, demostra pela sua densidade o quanto o campo e as
possibilidades de estudo são grandes. Segundo o autor, existem campos explorados de
maneira escassa, enquanto outros ainda são virgens. Porém, se faz necessária a elaboração de
uma de uma agenda positiva e própria de pesquisa.
No próximo capítulo, iremos apresentar, de forma resumida, uma sequência dos
estudos legislativos apresentados, discutidos e analisados por Lemos (2001), Ricci (2003) e
Amorim Neto e Santos (2003). Essas análises apresentam o conteúdo das proposições da
produção legislativa brasileira que nortearam suas pesquisas. Com elas, buscamos expor como
cada autor classifica essas proposições, de acordo com o tema de cada uma e de seus
beneficiários. Em seguida, apresentamos os benefícios e beneficiados dessas proposições,
buscando a seguinte questão: qual seria a motivação dos parlamentares ao legislarem em
benefício de determinados grupos ou setores?

3. CLASSIFICANDO A PRODUÇÃO LEGISLATIVA

O estudo da produção legislativa no Brasil é uma das áreas de pesquisas mais
privilegiadas pela Ciência Política brasileira. Por esse motivo, os estudos sobre a produção
legislativa dos parlamentares brasileiros se tornam mais diversificados, dinâmicos e se
aperfeiçoam a cada produção.
No entanto, estudos na subárea do legislativo subnacional deixam muito a desejar.
Castro, Anastasia e Nunes (2009) examinam os determinantes do comportamento político
legislativo dos legisladores de doze Assembleias Legislativas do Brasil, fazendo uma
observação sobre o fato de que os conteúdos produzidos sobre os legislativos estaduais estão
apenas no seu início, ou seja, a grande maioria dos trabalhos publicados neste campo de
estudo está voltada para os legisladores em nível nacional. Nesse trabalho, os autores
conseguiram a classificação dos Estados da Federação estudados com relação ao grau de
competição tanto na arena legislativa como na arena eleitoral. Assinalam ainda, que há uma
maior probabilidade de comportamentos particularistas dos parlamentares filiados a partidos
que se posicionam mais à direita.
Por sua vez, Lemos (2001) analisa as proposições legislativas apresentadas no
Congresso Nacional brasileiro no período de 1988 a 1994, ressaltando que serão avaliadas
apenas as proposições nas áreas de saúde e educação e que as emendas ao orçamento não
serão contempladas. Porém, serão consideradas todas as proposições apresentadas do período
e não só as aprovadas. Em um primeiro momento, serão analisadas as proposições
apresentadas e, em outro momento, só as aprovadas.
A partir da utilização dos pressupostos da teoria da escolha racional na vertente
distributiva, a autora passa a analisar se os benefícios, advindos de cada proposição, são
agregados ou difusos em relação ao seu autor, ou seja, ao propor suas matérias relacionadas a
determinados temas, a quem ou a qual setor ou indivíduo o parlamentar pode beneficiar.
A hipótese apresentada é a de que os parlamentares devem concentrar seus esforços
em beneficiar, através de suas propostas e pelo fato de serem atores racionais, suas bases
eleitorais. Ou seja, através do voto buscam beneficiar aqueles que têm o poder fazer com que
eles continuem no parlamento. Além dessa primeira hipótese, o texto apresenta mais duas que
auxiliam e fortificam a anterior. Na primeira das hipóteses subsidiarias, a autora verifica se a
apresentação de propostas concentradoras independe de qual partido o propositor é filiado. Já

na segunda, é verificado se as propostas concentradoras são dependentes da região de onde
provém o propositor.
É importante destacar que todas essas analises serão executadas a partir de um banco
de dados montado com 817 propostas legislativas nas áreas de educação e saúde, apresentadas
no Congresso brasileiro entre 1988 e 1994. A autora justifica que sua escolha pelo Congresso
Nacional, se deu por seu importante papel como formulador de políticas públicas e por sua
representação democrática.
Entre outras coisas, Lemos (2001) chama a atenção para o fato de o comportamento
parlamentar, buscar, dentro de certos limites e usando meios para atingir suas metas, a
maximização de status, poder, dinheiro ou ideologia através de reeleição. Por esse motivo, as
propostas apresentadas pelos parlamentares devem ser concentradoras de benefícios. No
entanto, os resultados alcançados pela autora mostraram que as propostas apresentadas, em
sua maioria, foram de benefícios difusos para toda sociedade1.
Ainda segundo Lemos (2001), a preferência por propostas que apresentassem
benefícios para toda sociedade, poderia construir uma imagem positiva eleitoralmente para o
parlamentar. Porém, na relação entre o Executivo e o Legislativo fica clara a existência de
certa abdicação do segundo em sua função de legislar, visto que seu empenho em aprovar
suas próprias propostas é muito baixo. Isso, entre outras coisas, se deve às prerrogativas
adquiridas pelo Presidente da República em legislar sobre várias matérias. Os dados
analisados por Lemos (2001) mostram que, ao contrário da hipótese principal apresentada por
ela, as proposições apresentadas pelos parlamentares brasileiros no período pesquisado são de
características difusas e regulatórias. Dessa forma, as atividades de transferência e
concentração de recursos utilizados pelos parlamentares para manutenção de suas bases
eleitorais, devem estar ligadas a outras arenas que não seja a propositiva.
Amorim Neto e Santos (2003) apresentam uma comparação a partir da literatura
existente entre o modelo ineficiente e o modelo eficiente, com base no comportamento dos
parlamentares. Para os autores o modelo do segredo ineficiente tem como características um
Executivo com grande poder de legislar e lideranças partidárias que não lideram os demais,
sendo o segredo eficiente o oposto.
Os autores ainda pretendem contribuir para o conhecimento acumulado sobre política
parlamentar na América Latina, em particular, no Brasil. Neste sentido, no modelo eficiente,
As leis não farão referência direta a indivíduos, empresas, grupos ou localidades – ou, quando o fizerem, terão
em vista atenuar condições adversas econômicas ou naturais – concedendo assim benefícios difusos. Para isso,
sugiro Leitura de Lemos (2001).
1

os parlamentares demonstram alta disciplina partidária. Já no modelo ineficiente implica
numa divisão do trabalho legislativo, onde os congressistas apresentam projetos de lei de
baixo custo capazes de beneficiar sua região, enquanto o Executivo se encarrega de apresentar
os grandes projetos de nível nacional, sendo as chances de sucesso dos projetos dos
parlamentares bem menores. Ao contrário do modelo eficiente, no modelo ineficiente os
parlamentares não deixam claro para seus eleitores em que áreas irão atuar em relação às
políticas públicas.
Segundo Amorim Neto e Santos (2003), para entender a lógica do Modelo do Segredo
Ineficiente, é necessário perscrutar as fundações de sua estrutura constitucional, pois, o
modelo, parte do pressuposto, de que os partidos políticos nacionais são dominados por
lideranças locais que controlam uma assembleia constituinte. Pois o MSI, na visão dos
autores, decorre da interação entre um Executivo com fortes poderes legislativos e uma
liderança partidária sem força para exercer liderança sobre seus liderados.
No que se referem ao Brasil, os poderes legislativos concedidos ao chefe do Executivo
pela Constituição de 1988 e o fraco controle de liderança dos líderes partidários, fazem com o
país seja um dos grandes exemplos do Modelo do Segredo Ineficiente. Dessa forma, na
opinião dos autores, o primeiro exemplo causador do MSI é empiricamente robusto
(corresponde à extensão dos poderes do presidente como a iniciativa exclusiva de leis, à
emissão de decreto com força de lei, além do requerimento de urgência nos projetos
encaminhados ao legislativo e o poder de veto). No entanto, o segundo exemplo de
sustentação da causa do MSI, que é a capacidade de liderança dos líderes partidários sobre
seus liderados se apresenta de modo contraditório na análise apresentada por Amorim Neto e
Santos (2003).
O segundo pilar – o controle dos líderes sobre seus liderados – tem sido
objeto de acalorado debate acadêmico. Examinado dados sobre votos
individuais dos deputados, Ames (2001) conclui que os partidos brasileiros
são realmente pouco disciplinados e que seus membros somente cooperam
com o chefe do executivo quando devidamente recompensados com
dotações orçamentarias para suas clientelas. Utilizando índices agregados de
comportamento partidário (o índice de Rice), Mainwaring (1999) considera
os partidos brasileiros, na melhor das hipóteses, como moderadamente
disciplinados, e por isso somente oferecem ao governo um apoio instável.
Baseando-se nos mesmos índices, Figueiredo e Limongi (1999;2000; ver,
também, Limongi e Figueiredo,1995) afirmam que os partidos brasileiros
têm comportamento em plenário altamente previsível, e a principal
consequência disso é que as maiorias tendem a se formar mediante acordos
de coalizão entre o presidente e os líderes de partidos, e não entre o
presidente e cada congressista em particular. Por tanto, o segundo pilar do
29

segredo ineficiente manifesta-se empiricamente contraditório (AMORIM E
SANTOS, 2003, p. 664).

Os dados que foram analisados pelos autores incluem 269 projetos de lei apresentados
pelos deputados e transformados em lei entre 1985 e 1999. Também são apresentados os
projetos propostos em 1995, onde os autores examinam quem propôs o quê e quais são as
características dos parlamentares cujas propostas obtiveram êxito. Assim como Lemos (2001),
Amorim Neto e Santos (2003) concluíram que a maior parte da produção legislativa dos
deputados brasileiros tem abrangência nacional, ou seja, traz benefícios difusos. No entanto,
mesmo que a maior parte da produção legislativa dos deputados brasileiros não tenha em vista
os problemas paroquiais, ela não contradiz o modelo. Porém, a grande deficiência do MSI é
ser incapaz de modelar o papel dos partidos e da oposição.
Buscando desvendar para quem legislam os deputados brasileiros e qual o conteúdo
das leis aprovadas pelo Congresso Nacional, apresentaremos também o argumento de Ricci
(2003) que diferentemente do que foi apresentado por Amorim Neto e Santos (2003), leva em
conta os determinantes da arena eleitoral e os da arena parlamentar. Segundo ele, o fato de a
maioria dos estudos legislativos brasileiros abordarem a qualidade da produção legislativa a
partir da arena eleitoral, está referenciado nos estudos sobre o Congresso norte-americano, no
qual está explícito de forma dominante que a reeleição é o primeiro objetivo do parlamentar.
De acordo com essa abordagem, as análises mostram que a prática legislativa dos deputados
brasileiros tende a beneficiar seus redutos eleitorais demostrando, dessa forma, o pouco
envolvimento do partido nas formulações de políticas no processo legislativo. No entanto,
Ricci (2003) chama atenção para o fato de que vários estudos sobre comportamento
legislativo nos anos 1990 começam a resgatar o papel dos partidos, o papel das lideranças e as
regras decisórias internas do Congresso como variáveis no processo decisório. Isso significa
os incentivos da arena parlamentar versus a arena eleitoral, destacando em sua abordagem
estudos que mostram que a produção legislativa no Congresso brasileiro, não é caracterizada
pelo domínio dos temas paroquiais, procurando demostrar na sua análise que:

Minha análise tenta aprofundar os efeitos que cada arena produz sobre o
conteúdo das normas. Sem questionar o objetivo da reeleição, pretendo: (1)
reconstruir as interpretações que, partindo da arena eleitoral, buscam
explicar a conduta legislativa dos congressistas como decorrência dos
incentivos oferecidos pelo sistema eleitoral; (2) encontrar evidências
empíricas para cada uma dessas interpretações; (3) mostrar que para a
compreensão dos outputs legislativos do Congresso Nacional, também é
30

preciso levar em conta os fatores internos, inerentes à dinâmica do processo
decisório (RICCI, 2003, p. 701).

Depois de justificar os objetivos de seu trabalho, Ricci (2003) inicia suas análises
apresentado três hipóteses, acerca do comportamento legislativo dos parlamentares
brasileiros, levando em consideração o sistema eleitoral brasileiro. A primeira hipótese está
relacionada ao sistema de lista aberta onde, segundo ele, esse sistema levaria os políticos a
desenvolverem suas ações com esforços voltados a satisfazer os interesses dos seus locais de
origem. Na segunda hipótese, ele sustenta a ideia que a magnitude distrital é o fator
determinante do comportamento legislativo do político. Já na terceira hipótese, visa
diferenciar o comportamento legislativo de deputados federais e senadores, novamente
levando em consideração o sistema eleitoral. Depois de classificar os diversos Projetos de
Leis, baseando essa classificação nos critérios da generalidade, dos efeitos e do impacto
territorial, a pesquisa passa a testar as hipóteses referentes à arena eleitoral. Primeiro, ele
investiga se a produção legislativa do Congresso Nacional teria ou não o domínio dos
interesses dos deputados em atuar em questões paroquiais. Neste ponto, assim como em
Lemos (2001), Amorim Neto e Santos (2003), Ricci (2003) também chegou à conclusão de
que os interesses dos parlamentares estão voltados muito mais para questões gerais, ou seja,
as evidências mostraram que o legislador está mais envolvido em questões de impacto amplo.
Examinado o conjunto da produção legislativa aprovada e transformada em norma jurídica,
Ricci (2003) indica que é um equívoco pensar que a produção legislativa do Congresso esteja
relacionada com tendências paroquiais, ficando claro nas análises dos dados, que os
parlamentares agem no intuito de produzir normas de impacto geral.
A questão imediata a ser respondida, segundo o autor, é a maneira com a qual
deveríamos interpretar esses resultados.

4. METODOLOGIA
Essa seção apresenta os principais procedimentos metodológicos desse trabalho e suas
respectivas justificativas em relação à escolha da amostra e técnicas. Para assegurar uma
melhor compreensão, replicação dos resultados e transparência, descrevemos abaixo o resumo
do nosso desenho de pesquisa.

Quadro 2 – Desenho de pesquisa
Questão de Pesquisa

Que tipo de Lei Ordinária produzem os deputados
estaduais no Brasil?

Objetivo Geral

Classificar o tipo de política nos Estados que constituem a
nossa amostra.

Técnica Estatística

Estatística descritiva

Recorte Temporal

2007-2010

Fonte de dados

Projeto de Pesquisa: Instituições políticas, processo
legislativo e democracia: estudo comparativo das relações
Executivo/Legislativo, do processo decisório e da
produção legislativa nos estados (pós Constituição de
1988). Coord.: Fabrício Tomio.

Fonte: elaboração do autor (2017).

O primeiro passo do desenvolvimento da pesquisa foi a definição da amostra para as
Unidades da Federação que deverão ser consideradas na análise da produção de Projetos de
Lei e sua respectiva classificação. As escolhas dos Estados de Sergipe, Rio Grande do Sul e
Minas Gerais, foram feitas por meio de dois critérios básicos: (1) a disponibilidade de dados
mais recentes na base e (2) a apresentação uma análise com três diferentes tamanhos de casas
legislativas.
A base de dados conta com informações sobre a produção legislativa para os anos de
1999 a 2010 e um total de dezesseis estados. No entanto, apenas, oito desses Estados
apresentam dados para toda a série de 12 anos.
Nossa estratégia foi escolher para amostra, Unidades Federativas com dados mais
recentes, nesse caso, temos dez Estados cujos dados correspondem a 2007-2010. A segunda
opção foi variar em tamanho da casa legislativa. Consideramos aqui a quantidade de cadeiras
que varia de 24 (menor) e 94 (maior). O método de escolha aleatória simples entre os estados
do Amapá, Mato Grosso do Sul e Sergipe, apresentou Sergipe como escolha. Quanto à
escolha do maior estado, São Paulo seria a opção óbvia, mas a análise preliminar dos
32

resultados indicou que havia inconsistência na classificação dos Projetos de Lei Ordinária, nos
deixando com a opção Minas Gerais como representante do maior. Em seguida, consideramos
como casas legislativas de médio porte os estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul,
Paraná e Paraíba. O resultado da aleatoriedade escolheu o Estado do Rio Grande do Sul. A
tabela abaixo descreve a produção legislativa presente na base de dados, por ano e unidade
federativa.
Tabela 1 – Produção Legislativa por ano e Unidade da Federação

Fonte: Paranhos (2014).

Definida e justificada a amostra que compõe a análise dessa pesquisa, nossa estratégia
agora é apresentar a lógica da classificação dos Projetos de Lei Ordinária. O nosso próximo
passo é conceituar a produção legislativa a fim de poder operacionalizá-la. O quadro abaixo
apresenta essa classificação levando em consideração três dimensões de análises dos projetos
de lei: abrangência, benefício e impacto.

Quadro 3 – Classificação do tipo de política
POLÍTICA

ABRANGÊNCIA

Setorial
Local
Paroquial
Local
Individual
Regional
Regional
Regional
Setorial
Intermediária
Setorial
Setorial
Local
Local
Regional
Estadual
Ampliada
Estadual
Estadual
Estadual
Fonte: Elaboração do autor (2017).

BENEFÍCIO

IMPACTO

Transferência
Transferência
Regulação
Transferência
Transferência
Transferência
Regulação
Transferência
Regulação
Regulação
Regulação
Transferência
Regulação
Transferência
Transferência
Regulação
Regulação

Concentrado
Concentrado
Concentrado
Concentrado
Concentrado
Difuso
Concentrado
Difuso
Difuso
Concentrado
Difuso
Difuso
Difuso
Difuso
Concentrado
Concentrado
Difuso

Tecnicamente, as classificações dentro de cada dimensão não assumem scores, ou seja,
valores que possam ser operacionalizados a fim de construir a classificação da política. A
estratégia assumiu que a configuração dentro das dimensões é que determina o tipo de
política. É importante ressaltar que, sendo nossa análise no campo do legislativo subnacional,
a lógica da classificação dos projetos que utilizamos é extraída de trabalhos que se ocuparam
com estudos sobre o comportamento na Câmara dos Deputados.
Buscando compreender a lógica das propostas dos parlamentares, Lemos (2001)
apresentou hipóteses acreditando que os legisladores apresentariam propostas concentradoras
de benefícios (paroquiais ou locais) em contraposição as propostas que abrangeriam toda a
sociedade (ampla). No entanto, os dados mostraram que, mesmo os parlamentares
apresentando propostas do tipo paroquial, a preferência é pelas propostas amplas e difusoras
de benefícios. Lemos (2001) lembra que isso pode estar ligado ao fato da dificuldade de se
aprovar uma lei que beneficie a região ou grupo daquele parlamentar, ou pelo fato dele querer
apresentar uma boa imagem perante a sociedade em geral, o que seria, no campo eleitoral,
muito favorável. Os dados na área de Educação e Saúde, no período de 1988-1994, analisados
pela autora, indicam que o Congresso Nacional atua, predominantemente, no sentido de
difundir benefícios ao invés de concentrá-los. Trazendo para o contexto desde trabalho, é
como dizer que os projetos de lei com políticas amplas são superiores, em quantidade, aos
projetos de lei ordinária com políticas paroquiais.
34

Neste mesmo sentido, Amorim Neto e Santos (2003) mostram que a maior parte dos
projetos aprovados pelos deputados federais brasileiros tem abrangência nacional, ou seja,
segundo a nossa classificação, são políticas do tipo amplas, leis que visam os cidadãos em
geral e não áreas ou grupos específicos. Para os autores, o paroquialismo dos deputados não
aparece na produção legislativa nacional. Segundo Amorim Neto e Santos (2003), os
deputados são impedidos de propor leis com benefícios em nível local de agregação devido à
existência de barreiras constitucionais. Ressaltam ainda que a incapacidade dos políticos
brasileiros em aprovar leis paroquiais se deve ao fato de que, no desenho institucional
brasileiro, a prerrogativa de propor políticas econômicas é do Poder Executivo. Quanto à
classificação das leis, Amorim Neto e Santos (2003) apresentam uma classificação em cinco
categorias: individual, local, regional, setorial e nacional. Baseado nessa classificação, os
autores destacam que 2/3 da produção legislativa dos deputados são de impacto nacional,
ficando 1/3 dividida entre as demais categorias.
Lemos (2001), por sua vez, considera duas dimensões: a forma e o escopo. A primeira
diz respeito à maneira de como um projeto de lei concede o benefício, isto é, apresenta-se
como de regulação ou de transferência, já na segunda categoria, as leis são consideradas de
benefícios concentrados ou difusos. Com relação ao escopo, nas propostas legislativas
analisadas pela autora, 59,61% foram com benefícios difusos, em oposição a 41,39% de
propostas concentradoras de benefícios.
Nessa mesma linha de investigação, buscando verificar os tipos de leis que são
produzidas no Congresso brasileiro, Ricci (2003) também apresenta argumento semelhante.
Segundo ele, é um espinhoso problema o da classificação das leis. Seus esforços foram
concentrados na busca de encontrar uma classificação que, permitisse diferenciar os diversos
tipos de projetos, chegando a três critérios para qualificar o caráter de uma lei: generalidade,
efeitos e impacto territorial. Ele considera o terceiro critério o mais importante em sua análise,
porque a partir da avaliação desse critério é provável analisar possíveis práticas paroquiais dos
parlamentares. As três hipóteses apresentados por Ricci (2003) estão em conformidade com o
tema do nosso trabalho, quando diz respeito a entender que tipo de política revelam os
projetos apresentados pelos deputados.
Com a primeira hipótese, Ricci (2003) diz que a produção legislativa do Congresso é
voltada para beneficiar o reduto eleitoral do parlamentar. A segunda hipótese aposta que os
benefícios advindos das leis propostas pelos parlamentares trazem benefícios difusos. Há
ainda uma terceira hipótese, onde seria possível afirmar que os senadores estão menos
35

envolvidos em projetos paroquiais que os deputados, ou seja, os senadores estão mais
envolvidos com políticas que trazem benefícios difusos, que denominamos aqui como projeto
de lei que trazem benefícios políticos do tipo amplo.
Nas conclusões de Ricci (2003) os dados mostraram que é enganoso pensar que a
produção legislativa esteja relacionada a tendências paroquiais, ficando claro que, a produção
legislativa, em sua maioria, é de impacto mais geral. Porém, a ideia inicial sustentada pela
segunda hipótese, onde o político tem mais incentivos para investir em políticas distributivas
com benefícios difusos, do que em políticas paroquias com benefícios concentrados, foi o que
prevaleceu. O autor ressalta ainda que, dessa forma, a literatura se equivoca quando trata da
predominância de atividade paroquial no Congresso brasileiro.

5. RESULTADOS E ANÁLISES
Essa seção descreve os resultados e oferece uma análise referente aos projetos de lei
submetidos nas assembleias legislativas dos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e
Sergipe. Estrategicamente, as análises serão feitas sempre considerando os três Estados, afim
de garantir o viés comparativo. A seguir, apresentamos a quantidade de projetos de lei
submetidos nos quatro anos analisados e considerando os Estados da nossa amostra.
Tabela 2 – Frequência de Projeto de Lei por Assembleia Legislativa
Frequência Porcentagem Porcentagem válida Porcentagem cumulativa
MG

378

63,96

117

19,80

83,76

16,24

100,00

Total

591

100,00

Válido

Fonte: elaboração do autor (2017).

Considerando nossa amostra, o Estado de Minas Gerais é responsável por 63,96% dos
projetos de lei submetidos entre os anos de 2007 a 2010. Parlamentares do Rio Grande do Sul
submeteram 117 projetos de lei no mesmo período, correspondendo a 19,80% e a Assembleia
Legislativa do Estado de Sergipe foi responsável por 16,24% dos projetos de lei da nossa
amostra. O que se percebe é que a assembleia com maior quantidade de cadeiras apresentou
um maior número de projetos de lei. No entanto, essa não é uma proporção que deva ser
seguida teoricamente. Estados com maior número de cadeiras na sua Assembleia Legislativa
não implica em dizer que ele possua um maior número de demandas sociais que um estado de
menor população. Imagine o Piauí, com reconhecidos indicadores sociais indesejados se
comparado ao Paraná. Piauí possui trinta deputados estaduais enquanto o Paraná possui
cinquenta e quatro.
A tabela a seguir descreve os projetos de lei submetidos por ano da legislatura e suas
respectivas Unidades da Federação.

Tabela 3 – Frequência dos Projetos Lei por ano de submissão
Ano da Submissão

Frequência

MG
147
RS
35
2007 Válido
SE
23
Total
205
MG
72
RS
25
2008 Válido
SE
20
Total
117
MG
87
RS
30
2009 Válido
SE
29
Total
146
MG
72
RS
27
2010 Válido
SE
24
Total
123
Fonte: elaboração do autor (2017).

Porcentagem
71,71
17,07
11,22
100,00
61,54
21,37
17,09
100,00
59,59
20,55
19,86
100,00
58,54
21,95
19,51
100,00

Porcentagem Porcentagem
válida
cumulativa
71,71
71,71
17,07
88,78
11,22
100,00
100,00
61,54
61,54
21,37
82,91
17,09
100,00
100,00
59,59
59,59
20,55
80,14
19,86
100,00
100,00
58,54
58,54
21,95
80,49
19,51
100,00
100,00

Ao apresentarmos os dados na tabela 3, nossa amostra considerou os projetos de lei
em cada Assembleia Legislativa no período integral que corresponde à legislatura dos anos de
2007-2010. Nesse sentido, nossa amostra revela que a Assembleia Legislativa do estado de
Minas Gerais continua liderando – em comparação com os outros dois estados da amostra – a
apresentação de projeto de lei com um percentual ainda mais elevado no primeiro ano da
legislatura: 71,71% do total de 205 projetos de lei apresentados pelas três Assembleias
Legislativas da amostra.
Também observamos na amostra, que no primeiro ano da legislatura foi apresentado o
maior número de projetos de lei. Ainda nesse sentido, é visível a diminuição da frequência
dos projetos de lei nos anos de 2008 e 2010 quando comparado aos anos anteriores. Minas
Gerais, por exemplo, tem uma queda de mais de 50% na frequência de projetos de lei em
2008, em comparação com 2007. No ano de 2010, os três estados da amostra apresentam uma
redução no número de projetos de lei apresentados, o que significa uma média de 10% em
relação ao ano anterior. No terceiro ano da legislatura (2009), observou-se que a frequência de
projetos de lei apresentados nas Assembleias Legislativas do Rio Grande do Sul (30) e de
Sergipe (29), é muito próxima. Isso significa que o número de cadeiras ocupadas em cada
Casa Legislativa não é obrigatoriamente proporcional ao número de projetos de lei
apresentados.

Segundo a tabela 3, e levando em consideração toda a amostra, o Rio Grande do Sul,
que comporta em sua Assembleia Legislativa 55 parlamentares, apresentou uma frequência de
20,55% de projetos de lei no ano de 2009. Neste mesmo período, a Assembleia Legislativa de
Sergipe, com um número de 24 parlamentares, tem uma frequência de 29 projetos de lei, ou
seja, 19,86% do total, ficando claro que o tamanho das Assembleias Legislativas estaduais
não é proporcional ao número de proposições legislativas apresentadas. No último ano da
legislatura, por exemplo, a diferença da frequência entre, RS e SE, é de aproximadamente 1%.
No gráfico 1, apresentaremos o desenho partidário representativo, nas Assembleias
Legislativas de cada estado de nossa amostra. O corpo legislativo da ALMG é composto por
77 deputados estaduais; na ALRS são 55 deputados estaduais; já a ALSE comporta o número
mínimo de cadeiras em nossa amostra, ou seja, o de 24 deputados. Como as demais unidades
da Federação, em Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Sergipe, as eleições são regidas pelo
sistema proporcional de lista aberta, sendo permitida a coligação entre partidos.
Gráfico 1 – Presença partidária nas Assembleias Legislativas

Fonte: elaboração do autor (2017).

Quanto à composição das bancadas em cada Casa Legislativa de nossa amostra, é
destaque o grande número de parlamentares do Partido Social Democrático Brasileiro (PSDB)
na ALMG, ocupa 16 cadeiras do total de 77. Essa diferença pode ser atribuída ao fato do
governador eleito ser também do PSDB. No entanto, esse argumento, por si só, não pode ser
considerado, já que o Estado do Rio Grande do Sul, também elegeu um governante do PSDB,
para o mesmo período e conseguiu eleger, apenas, 05 parlamentares de um total de 55. O
mesmo vale para o estado de Sergipe que, elegendo um governador do Partido dos
39

Trabalhadores (PT), só conseguiu eleger 04 parlamentares de um total de 24 cadeiras
disputadas. Diante disto, o que pode explica essa vantagem do PSDB, frente aos demais
partidos, é o fato de que, no período analisado em nossa amostra, o PSDB em Minas Gerais
está sendo reeleito, enquanto que, tanto o PT em Sergipe, quanto o próprio PSDB no Rio
Grande do Sul foram eleitos pela primeira vez.
Como é possível observar, há um grande número de partidos com representantes nas
Assembleias Legislativas analisadas em nossa amostra. No entanto, os grandes vencedores na
legislatura de 2007-2010, por votação expressiva são: PMDB, PSDB, PT, PFL. A exceção
aqui observada está na ALSE, onde o Partido Social Cristão (PSC) ocupou 06 cadeiras do
total de 24 possíveis, elegendo assim, 25% dos deputados estaduais e consequentemente a
maior bancada da ALSE.
O gráfico 2 descreve as proposições legislativas, distribuídas por áreas, no período que
compõe a amostra.
Gráfico 2 – Projetos de Leis apresentadas por áreas

Fonte: elaboração do autor (2017).

Observa-se a prevalência das proposições legislativas na área de Saúde nos três
estados de nossa amostra. É notável, também, a baixa frequência na apresentação de projetos
de lei, referentes à Segurança Pública nos estados de Minas Gerais e Sergipe. Ainda mais
relevante e notável, neste gráfico, é o fato de, no período que compõe a nossa amostra, ter
sido apresentado na ALSE, um número mínimo de projetos de lei na área de Educação. Na
40

ALRS, destaca-se a especificidade das áreas em que são apresentadas as proposições
legislativas, com uma frequência quase insignificante em relação às demais áreas definidas.
De acordo com os dados apresentados no gráfico 2, verifica-se que há uma
regularidade na apresentação de projetos de lei nas três casas legislativas quando o tema
engloba: Agricultura, Meio Ambiente, Cultura, Esporte, Turismo, Obras Públicas e
Transportes.
Uma vez apresentados os dados sobre as áreas nas quais são propostos os projetos de
lei, apresentaremos no gráfico 4 a origem das proposições legislativas.
Gráfico 3 – Projetos de Lei por origem

Fonte: elaboração do autor (2017).

Primeiro, percebemos que o Poder Legislativo dominou a agenda em relação aos
demais propositores. Essa liderança é perceptível nas Assembleias Legislativas das três
unidades da Federação que compõem a nossa amostra. Em segundo lugar, porém, com uma
maior oscilação entre os estados, vem o Poder Executivo, com o segundo maior número de
projetos apresentados.
Ainda na observação do gráfico 3, destaca-se a baixa quantidade de projetos de lei
oriundos de áreas externas na ALMG em comparação com a ALRS e a ALSE. O Poder
Legislativo de Minas Gerais é responsável por mais de 90% das proposições legislativas
apresentadas na ALMG, ficando menos de 10% sob a responsabilidade do Poder Executivo e
demais possibilidades externas.

O gráfico 4 sumariza os tipos de políticas que propõe cada uma Unidades Federativas
da amostra, considerando a somos dos anos de 2007 a 2010.
Gráfico 4 – Tipos de Política

Fonte: elaboração do autor (2017).

Ao examinar o gráfico 4, que apresenta os tipos de políticas propostas nas
Assembleias Legislativas, fica evidente a preferência dos propositores pelo tipo de política
intermediária, principalmente nos Estados de Minas Gerais e Sergipe. No caso do Rio Grande
do Sul, o tipo de política com o maior índice de proposições são as classificadas como
amplas, seguido das intermediárias. Os tipos de políticas paroquias, que são aquelas voltadas
para base eleitoral do parlamentar, se apresentam como aquela de menos intensidade.
Levando em consideração a racionalidade do parlamentar e que ela precisa da base para se
reeleger, esse deveria ser o tipo de política mais valorizada.
Para chegar à definição do tipo de política que apresentamos aqui neste gráfico, é
necessário que haja uma classificação dos projetos de lei ordinária, ou seja, tanto das
proposições legislativas quanto a sua abrangência, o benefício e o impacto.
Na tabela 4 apresenta a frequência de cada tipo de política proposta pelos
parlamentares em cada Assembleia Legislativa da amostra referente a cada ano da legislatura.

Tabela 4 – Tipo de Política Por Ano e Assembleia Legislativa
Estado

Ano da Submissão
Paroquial
Intermediária
2007 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2008 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2009 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2010 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2007 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2008 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2009 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2010 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2007 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2008 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2009 Válido
Ampla
Total
Paroquial
Intermediária
2010 Válido
Ampla
Total

Frequência Porcentagem
04
93
50
147
02
57
13
72
02
66
19
87
03
62
07
72
04
13
18
35
11
06
08
25
04
10
16
30
07
12
08
27
01
19
03
23
03
16
01
20
05
20
04
29
01
17
06
24

2,72
63,27
34,01
100,00
2,78
79,17
18,06
100,00
2,30
75,86
21,84
100,00
4,17
86,11
9,72
100,00
11,43
37,14
51,43
100,00
44,00
24,00
32,00
100,00
13,33
33,33
53,33
100,00
25,93
44,44
29,63
100,00
4,35
82,61
13,04
100,00
15,00
80,00
5,00
100,00
17,24
68,97
13,79
100,00
4,17
70,83
25,00
100,00

Porcentagem
válida
2,72
63,27
34,01
100,00
2,78
79,17
18,06
100,00
2,30
75,86
21,84
100,00
4,17
86,11
9,72
100,00
11,43
37,14
51,43
100,00
44,00
24,00
32,00
100,00
13,33
33,33
53,33
100,00
25,93
44,44
29,63
100,00
4,35
82,61
13,04
100,00
15,00
80,00
5,00
100,00
17,24
68,97
13,79
100,00
4,17
70,83
25,00
100,00

Porcentagem
cumulativa
2,72
65,99
100,00
2,78
81,94
100,00
2,30
78,16
100,00
4,17
90,28
100,00
11,43
48,57
100,00
44,00
68,00
100,00
13,33
46,67
100,00
25,93
70,37
100,00
4,35
86,96
100,00
15,00
95,00
100,00
17,24
86,21
100,00
4,17
75,00
100,00

Fonte: elaboração do autor (2017).

Na análise comparativa, apresentamos as frequências dos tipos de políticas propostas
nas assembleias legislativas por cada ano da legislatura, em cada Estado da amostra e seus
respectivos percentuais.
É importante observar que os maiores percentuais estão centrados na categoria
intermediária. Nessa categoria a abrangência da proposição legislativa pode ser regional,
setorial e local, com benefícios que podem ser de transferência e de regulação, podendo ser
seu impacto concentrado e difuso.
Começaremos comentando os dados da ALMG, que é a maior tanto no que diz
respeito ao número de parlamentares, quanto na frequência de projetos de lei submetidos à
apreciação da Casa Legislativa. O primeiro ano da legislatura (2007) chama atenção pelo
grande número de projetos de lei submetidos, que é o de 147 no total, onde apenas 04 deles
são do tipo paroquial, correspondente a 2,72%. As políticas do tipo intermediárias
correspondem a 93, representando 63,27%. Em seguida, vêm as de tipo amplas, equivalente a
50 projetos, o que significa 34,01%.
No ano de 2008, o segundo da legislatura, as políticas de tipo paroquial continuam
sendo as de menor interesse. No entanto, o que se destaca ao observarmos os dados é a
diminuição no número de projetos de lei submetidos à apreciação. Foram apenas 72 projetos
comparados com os 147 do primeiro ano de legislatura, isso significa uma queda de mais de
50% no ritmo do trabalho. Em termos percentuais, no ano de 2008, houve um amento
significativo no número das proposições legislativas para políticas do tipo intermediárias,
passando de 63,27% no primeiro, para 79,17% no segundo.
Em 2009, terceiro ano da legislatura, a ALMG tem um ritmo de trabalho muito
parecido com o do ano anterior. Há apenas uma pequena elevação na frequência total dos
projetos. Este passa dos 72 em 2008 para 87 em 2009. Em termos percentuais, quando
comparados ao ano anterior, as políticas do tipo intermediárias tiveram uma pequena baixa e
passaram de 79,17% em 2008, para 75,86% em 2009. Essa diferença foi absorvida pelas
políticas de tipo amplas, enquanto que as paroquias se mantiveram na média. No último ano
de legislatura, o quantitativo das proposições legislativas é idêntico ao do ano de 2008. É
importante ressaltar que, 2008 e 2010, são anos eleitorais e o envolvimento no pleito, pode ser
um dos indicadores para a diminuição no ritmo dos trabalhos. Os dados ainda destacam neste
último ano da legislatura, o grande percentual das políticas intermediárias em relação aos
44

demais anos da legislatura, sendo responsável por 86,11% do total. Em termos percentuais, as
políticas paroquiais, também cresceram, saindo da casa dos 2% nos três primeiros anos e
passando para 4,17% em 2010.
Observando agora os dados da tabela referentes à ALRS, podemos destacar que,
diferentemente dos dados apresentados na ALMG, as políticas de tipo intermediárias não são
maioria em todos os anos da legislatura. Apenas no ano de 2010, é que a ALRS tem as
políticas intermediárias com maior frequência. Pode-se constatar, ao observar os dados, que
há um equilíbrio na apresentação do PL com relação ao tipo de política durante toda a
legislatura.
No primeiro ano da legislatura, 2007, o tipo de política mais apreciado pelos
legisladores na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, foram as de tipo amplas. Do
total de trinta e cinco projetos de lei submetidos, 18 deles, que correspondem a 51,43% foram
do tipo amplas, sedo as demais, 04 paroquiais, correspondendo a 11,43%, e 13 do tipo
intermediárias, significando 37,14%.
No ano de 2008, além da diminuição na frequência da quantidade de projetos de lei,
que passou de 35 em 2007 para 25 em 2008, destaca-se o alto número de políticas do tipo
paroquial, no total de 11, significando 44%. Sendo esse o maior percentual de políticas desse
tipo em um ano da legislatura de toda a amostra.
No terceiro ano da legislatura há um aumento de 20% dos trabalhos em comparação
com o ano anterior. No entanto, em termos percentuais, os tipos de políticas ficam muito
próximos do primeiro ano da legislatura.
No ano de 2010, observamos uma pequena queda na apresentação de projeto de lei,
em relação ao ano anterior. Entretanto, o fato de destaque neste ano é a superioridade das
políticas do tipo intermediárias em relação às demais. Do total de 27, 12 delas são de tipo
intermediárias, o que corresponde a 44,44% do total. Ficam as paroquiais com 25,93%, 07 do
total. 08 são as de tipo amplas, com 29,63% do total. O que foi a regra na ALMG, a
superioridade das políticas do tipo intermediária, só foi observado no último ano da
legislatura na ALRS.
No que se refere às proposições legislativas apresentadas a ALSE tem, em seus dados
referentes aos tipos de políticas, um desenho muito parecido com o da ALMG. Essa
característica ficará mais clara na apresentação dos gráficos que examinaremos em seguida.
Assim como em Minas Gerais, as políticas de tipo intermediárias foram maioria em todos os
anos da legislatura na ALSE. No primeiro ano da legislatura, por exemplo, o percentual do
45

tipo intermediário de política, foi de 82,61%, enquanto as do tipo amplas ficaram com 13,04%
e as paroquiais com 4,35%. O segundo ano da legislatura apresenta um número menor, no
total de projetos de lei, em relação ao primeiro, assim como o quarto ano da legislatura é
menor em quantidade de projetos em comparação ao terceiro ano. Essa é uma realidade de
todos os estados da amostra.
No caso de Sergipe, em comparação com os outros estados, percebemos que o
primeiro ano da legislatura não é o que mais se produziu na ALSE, como aconteceu em
ALMG e em ALRS. No ano de 2007 foram apresentados 23 projetos de lei, número esse que
fica apenas na frente dos apresentados no segundo ano da legislatura, em 2008, que foram 20
projetos de lei. Na ALSE, o ano da legislatura mais produtivo foi o terceiro ano, 2009. Neste
ano, foi apresentado um total de 29 projetos de lei, sendo a frequência de 05 para tipo
paroquiais, 17, 24% do total; 20 de tipo intermediárias, 68,97% do total, e 04 do tipo amplas,
o que representa 13,79 % do total.
Em seguida apresentaremos um gráfico que vai nos proporcionar uma melhor
visualização, dos dados referentes aos tipos de política de cada ano da legislatura.
Gráfico 5 – Tipo de Política Por Ano e Assembleia Legislativa

Fonte: elaboração do autor (2017).

Como pode ser visto no gráfico 5, há uma semelhança nos percentuais dos dados
referentes aos estados de Sergipe e Minas Gerais, principalmente quando se analisam as
barras que correspondem às políticas intermediárias. Por outro lado, percebemos que o espaço
referente ao Rio Grande do Sul destoa do padrão das outras duas unidades federativas da
amostra.
46

Observar ainda que no que refere à ALRS, há uma maior distribuição na apresentação
das PL, no que aos tipos de políticas. Ou seja, na quantidade das proposições apresentadas,
verificou-se certo nivelamento entre as políticas de tipo amplas, intermediárias e paroquiais,
quando comparadas aos demais estados da amostra. Na ALRS, dos 117 projetos de lei
submetidos, no período das legislaturas analisadas, 50 foram de tipo amplas, 41 de tipo
intermediárias e 26 de tipo paroquiais.
A próxima tabela ilustra a produção legislativa dos três estados da amostra segundo a
aprovação ou rejeição dos projetos de lei.
Tabela 5 – Tipo de lei: Aprovada/Não aprovada
Estado

Política Final
Lei
Não
Paroquial
Válido
Lei
Total
Lei
Não
Intermediária Válido
Lei
Total
Lei
Não
Ampla
Válido
Lei
Total
Válido
Lei
Paroquial Omisso Sistema
Total
Lei
Não
Válido
Lei
Intermediária
Total
Omisso Sistema
Total
Lei
Não
Válido
Lei
Ampla
Total
Omisso Sistema
Total
Válido
Lei
Paroquial Omisso Sistema
Total
Válido
Lei
Intermediária Omisso Sistema
Total
Ampla
Válido
Lei

45,45

Porcentagem
válida
45,45

54,55

11
172

100,00
61,87

106

38,13

278
22

100,00
24,72

75,28

89
25
01
26
23

100,00
96,15
3,85
100,00
56,10

100,00
100,00

9,76

14,81

27
14
41
22

65,85
34,15
100,00
44,00

100,00

10,00

18,52

27
23
50
04
06
10
32
40
72
01

54,00
46,00
100,00
40,00
60,00
100,00
44,44
55,56
100,00
7,14

100,00

Frequência Porcentagem

85,19

81,48

100,00

50,00

Não
Lei
Total
Omisso Sistema
Total
Fonte: elaboração do autor (2017).

7,14

50,00

02
12
14

14,29
85,71
100,00

100,00

Identificaremos agora a taxa de sucesso das proposições legislativas submetidas à
apreciação em cada Assembleia Legislativa dos estados da amostra. Sendo assim, começamos
observando o caso da ALMG. Os dados apresentados mostram que no que se refere às
políticas de tipo paroquiais, a taxa de sucesso foi de 45,45%, ou seja, de acordo com a tabela,
dos 11 projetos de lei apresentados na legislatura referente, 05 se tornaram Lei e 06 se
apresentam como Não Lei, representando 54,55% do total. Porém, como podemos observa no
caso dos projetos de lei que têm como política final as de tipo intermediárias, a taxa de
sucesso chegou aos 61,87% do total de 278 projetos de lei submetidos, onde 172 se tornaram
Leis, enquanto 106 não obtiveram o mesmo sucesso, representando assim, 38,13% do total.
No caso das proposições que têm como política final as do tipo amplas, destaca-se a
baixa taxa de sucesso obtida. Nessa área, dos oitenta e 09 projetos submetidos, apenas 22 se
tornaram lei, o que representa 24,72% do total dos projetos de lei, enquanto 75,28% das
proposições legislativas que apresentam em suas formulações textos com políticas de tipo
amplas, não obtiveram sucesso.
Observamos ainda que na assembleia gaúcha, dos 26 projetos de lei apresentados na
área das políticas paroquiais, 96,15% obtiveram êxito, restando apenas um projeto, em
tramitação, portanto sem definição. Dessa forma, ele não pôde ser classificado. No caso dos
projetos de lei classificados como políticas de tipo intermediárias, verificou-se que dos 41
projetos apresentados, apenas 27, 65,85% do total foram concluídos dentro da legislatura em
análise. Desses, 23 se tornaram Leis e 04 não obtiveram êxito. Com relação aos projetos de lei
que apresentam políticas de tipo amplas, apenas 27 projetos dos 50 presentados, foram
apreciados e votados, sendo 22 aprovados como Lei e 05 não aprovados. Outros 23 projetos
de lei com esse tema, o que representa 46% do total apresentado na Assembleia Legislativa do
Rio Grande do Sul, não estão classificados, pois não foram finalizados até o término da
legislatura em análise.
Em Sergipe, os projetos de lei apresentados no período que corresponde à amostra,
somaram um total de 966, englobando os três tipos de políticas. Desse total, só temos
informações de 47 deles. As demais se apresentam como omissas em nosso sistema e isso
48

significa que ainda não foram finalizadas. Porém, sua aprovação ou não aprovação são
indefinidas. Desse modo, apenas 04 obtiveram finalização em suas tramitações, sendo elas de
tipo paroquiais, tornando-se lei em sua totalidade. 32 projetos com políticas de tipo
intermediárias, também obtiveram 100% de êxito. Já os projetos de lei classificados como
políticas de tipo amplas, apenas 02 deles foram finalizados, sendo um classificado como Lei e
outro como Não Lei.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho buscou um melhor entendimento acerca do funcionamento das casas
legislativas subnacionais. Nosso objetivo foi analisar e identificar através das proposições
legislativas, o tipo de Lei Ordinária que os deputados estaduais produzem, por meio de um
levantamento bibliográfico, e através dos dados coletados dos Estados aqui apresentados. Essa
etapa nos permitiu fazer uma análise sobre os estudos legislativos a partir de revisões de
literatura, no sentido de compreender como surgiu e o que influenciou os primeiros debates
sobre o tema no Brasil.
No desenvolvimento do presente trabalho, observamos, a partir dos resultados dos
debates apresentados que, devido ao grande número de propostas e temas apresentados pelos
parlamentares, os trabalhos que se ocupam com os estudos da produção legislativa tendem à
delimitação de temas, como também, o recorte de um período de tempo, bem definidos.
Essencialmente, a revisão de literatura nos posicionou sobre o tema, bem como o recorte
conceitual de nosso interesse: produção legislativa subnacional.
Finalmente, após revisar a literatura e apresentar a classificação da produção
legislativa, passamos a expor os resultados de nossas análises, onde procuramos responder a
questão de nossa pesquisa. Também apresentamos a produção legislativa das Unidades da
Federação, em uma análise com viés comparativo. Podemos avaliar se o objetivo de nossa
pesquisar foi alcançado a partir dos resultados das análises referentes aos projetos de lei
ordinária submetidos nas assembleias legislativas dos estados de Minas Gerais, Rio Grande
do Sul e Sergipe. As análises nos possibilitaram identificar o tipo de política resultante dessas
proposições. Levamos em consideração três dimensões de análises dos projetos de lei:
abrangência, benefício e impacto.
Os resultados mostraram, entre outras coisas, as preferências dos parlamentares na
área de Saúde. Outro fato que merece destaque foi a falta de projetos na área de segurança
pública. No entanto, com relação aos tipos de políticas, que era a questão a ser respondida por
nossa pesquisa, prevaleceram na preferência dos deputados estaduais, as políticas de tipo
intermediárias. Do um total de 591 proposições analisadas em nossa amostra, 391 foram de
tipos intermediárias, isso significa que os deputados nas assembleias subnacionais de nossa
amostra atuam, em sua maioria, no sentido de difundir benefícios de transferência e
regulação, de abrangência setorial, local e regional e de impacto difuso e concentrado.

O nosso principal achado é contra intuitivo. Enquanto se esperava que parlamentares
atuassem no sentido de produzir leis paroquiais, assegurando retornos em forma de votos nas
rodadas eleitorais seguintes, os resultados nos revelam que a maioria das leis são de caráter
intermediário.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CASTRO, M. M. M; ANASTASIA, F; NUNES, F. Determinantes do comportamento
particularista de legisladores estaduais brasileiros. Dados, v. 52, n. 4, p. 961-1001, 2009.
IGNÁCIO, M; RENNÓ, L. (2009). “Estudos legislativos no Brasil” in: IGNÁCIO, Magna e
RENNO, Lucio (2009). Legislativo brasileiro em Perspectiva Comparada. Belo horizonte:
Editora UFMG.
LEMOS, L. B. S. O Congresso Brasileiro e a distribuição de benefícios sociais no período
1988-1994: uma análise distributivista. Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro,
2001.
LIMONGI, Fernando. O novo institucionalismo e os estudos legislativos: a literatura norteamericana recente. BIB - Boletim Informativo e Bibliográfico de Ciências Sociais, 37: 3-38,
1994.
LIMONGI, F; MARTINS, C; LESSA, R; MARTINS, H. H. T. S. Estudos legislativos.
Horizontes das Ciências Sociais no Brasil: Ciência Política. São Paulo: Anpocs, 2010.
NETO, O. A; SANTOS, F. O segredo ineficiente revisto: o que propõem e que aprovam os
deputados brasileiros. Dados, v. 46, n.4, p. 661-698, 2003.
PARANHOS, R. Conexões Inglórias: Responsividade e produção legislativa subnacional no
Brasil. Tese (Doutorado em Ciência Política), Centro de Filosofia e Ciências Humanas,
Universidade Federal de Pernambuco, 2014.
PERES, P; CARVALHO, E. Religando as arenas institucionais: uma proposta de abordagens
multidimensionais nos estudos legislativos. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 20,
n. 43, 2012.
RICCI, P. O conteúdo da produção legislativa brasileira: leis nacionais ou políticas
paroquiais? Dados, v. 46, n .4, p 699-734, 2003.
SANTOS, F. Novas e Velhas verdades sobre a organização legislativa e as
democracias. Dados, v. 41, n. 4, p. 863-873, 1998.
SANTOS, M. L. Teoria e método nos estudos sobre o Legislativo Brasileiro: uma revisão da
literatura no período 1994-2005. Boletim Informativo Bibliográfico, n. 66, p. 65-89, 2008.
TOMIO, F; RICCI, P. O governo estadual na experiência política brasileira: as performances
legislativas das assembleias estaduais. Revista de Sociologia e Política, Curitiba v. 21, n. 41,
p. 193-217, fev., 2012.

Licenciatura

Instituto de Ciências Sociais

Universidade Federal de Alagoas