Os fatores que explicam a variação da produção legislativa da Comissão de Segurança e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) da Câmara dos Deputados entre os anos 2013 e 2014

Discente: Rodrigo Ferreira de Barros; Orientadora: Luciana da Conceição Farias Santana.

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS
INSTITUTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

Rodrigo Ferreira de Barros

Os fatores que explicam a variação da produção legislativa da Comissão de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) da
Câmara dos Deputados entre os anos 2003 e 2014

Maceió
2016

Rodrigo Ferreira de Barros

Os fatores que explicam a variação da produção legislativa da Comissão de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) da
Câmara dos Deputados entre os anos 2003 e 2014
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Ciências
Sociais da Universidade Federal de Alagoas, como requisito para a
obtenção de título de Licenciado em Ciências Sociais.

Orientadora: Profa. Dra. Luciana da Conceição Farias
Santana.

Maceió
2016

Rodrigo Ferreira de Barros

Data da aprovação: ___/____/____

_________________________________________
Profa. Dra. Luciana da Conceição Farias Santana
Universidade Federal de Alagoas (Orientadora)

BANCA EXAMINADORA:

__________________________________________
Profa. Dra. Luciana da Conceição Farias Santana
Universidade Federal de Alagoas (Examinadora)
___________________________________________
Prof. Dr. Emerson Oliveira do Nascimento
Universidade Federal de Alagoas (Examinador)

_____________________________________________
Prof. Dr.Júlio Cezar Gaudêncio
Universidade Federal de Alagoas (Examinador)

RESUMO

O presente trabalho analisa a produção legislativa da Comissão de Segurança Pública e
Combate ao Crime Organizado da Câmara dos Deputados (CSPCCO) entre os anos 2003 e
2014. O objetivo da pesquisa é responder quais fatores explicam a variação da produção
legislativa dos parlamentares apreciadas na CSPCCO. Parte da suposição que o impacto dos
poderes constitucionais do chefe do Executivo sobre o comportamento dos parlamentares,
explica a variação quanto aos Projetos de Lei apresentados e aprovados. Tal suposição se
fundamenta no debate teórico sobre o sistema de comissões brasileiro, através da inserção dos
modelos de comportamento legislativo norte-americanos do Institucionalismo da Escolha
Racional, a saber, o modelo Distributivo, Informacional e Partidário, na compreensão da
dinâmica institucional brasileira pela Ciência Política, a partir dos anos 90.A metodologia da
pesquisa consiste na análise quantitativa dos dados sobre a produção legislativa da CSPCCO.
Os dados levantados sobre a produção legislativa na comissão foram organizados em tabelas e
quadros estatísticos descritivos e tiveram como fonte os Relatórios Anuais de Atividade
Legislativa da CSPCCO, provenientes do Centro de Documentação e Informação da Câmara
dos Deputados (CEDI), acessados no site da Câmara dos Deputados. Chega-se às conclusões
de que os poderes de veto e de agenda do presidente da república impactam, diretamente, na
quantidade e no conteúdo da produção legislativa apreciada na comissão e que os poucos
projetos bem sucedidos podem ser explicados pelos atributos individuais dos parlamentares
em transpor as barreiras institucionais.
Palavras-chave:Fatores explicativos. Comportamento legislativo. CSPCCO. Produção
legislativa na CSPCCO. Institucionalismo da Escolha Racional

ABSTRACT

This paper analyzes the legislative production of the Public Safety Commission and
Combating Organized Crime of the House of Representatives (CSPCCO) between 2003 and
2014. The objective of the research is to answer what factors explain the change in legislative
production of parliamentarians appreciated the CSPCCO.Part of the assumption that the
impact of the constitutional powers of the chief executive on the behavior of parliamentarians,
explains the variation in the presented and approved Bills. This assumption is based on the
theoretical debate about the Brazilian commission system by inserting the models of US
legislative behavior of the Racional Choice Institucionalism, namely the Distributive,
Informational and Sectarian model, understanding the Brazilian institutional dynamics for
Political Science, from the 90s. the research methodology consists in the quantitative analysis
of data on legislative production CSPCCO. The data collected on the legislative production in
the committee were organized in tables and descriptive statistical tables and came from
sources in Annual Reports Legislative Activity CSPCCO, from the Centre for Documentation
and Information of the House of Representatives (CEDI), accessed on the Chamber website of
Representatives. It comes to the conclusion that the veto powers and the president of the
republic schedule impact, directly, the amount and content of legislative production assessed
in the Commission and that the few successful projects can be explained by individual
attributes of parliamentarians to transpose institutional barriers.
Keywords: Explanatory factors. Legislative behavior.CSPCCO. Legislative production in
CSPCCO. Racional Choice Institucionalism.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Quadro 1
Quadro 2
Gráfico 1
Quadro 3
Quadro 4
Gráfico 2
Quadro 5
Gráfico 3
Quadro 6

Os três modelos de comportamento e suas características
Número de homicídios no Brasil
Evolução da taxa de homicídios no Brasil (1980-2000)
Número de atribuições em relação à função comissional
Número de membros titulares na CSPCCO (2003-2014)
Profissão dos membros da CSPCCO
Partidos por espectro ideológico
Partidos por espectro ideológico/CSPCCO (2003-2014)
Presidentes da CSPCCO (2003-2014) /Tempo de carreira na
Comissão

19
27
28
31
33
35
36
38
39

LISTA DE TABELAS

Tabela 1
Tabela 2
Tabela 3
Tabela 4
Tabela 5
Tabela 6
Tabela 7
Tabela 8
Tabela 9
Tabela 10
Tabela 11
Tabela 12
Tabela 13

Número de parlamentares por profissão/ocupação (membros titulares)
Número de Projetos apresentados por nível de Agregação
Projetos apresentados por nível de Efeito
Projetos apresentados por Assunto
Projetos de Lei sancionados por nível de Agregação
Projetos de Lei sancionados por nível de Efeito
Projetos de Lei sancionados por nível de Assunto
Projetos de Lei propostos por Partido
Projetos de Lei sancionados por Partido
Projetos de Lei apresentados por nível de Abrangência e Coalizão
Projetos de Lei sancionados por nível de Abrangência e Coalizão
Projetos de Lei sancionados por tramitação entre 2003-2014
Projetos de Lei sancionados por tempo de carreira do parlamentar

38
44
44
45
46
46
46
50
51
52
52
54
55

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ……………………………………………………………….

SISTEMA DE COMISSÕES NO BRASIL .....................................................

1.1

O QUE SÃO COMISSÕES................................................................................

1.2

OS TRÊS MODELOS DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO ..................

1.3

PESQUISAS SOBRE O SISTEMA DE COMISSÕES BRASILEIRO .............

1.3.1 Relação Executivo-Legislativo nas Comissões ................................................

1.3.2 Produção Legislativa nas Comissões ...............................................................

A COMISSÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA E COMBATE AO CRIME
ORGANIZADO (CSPCCO) NA CÂMARA DOS DEPUTADOS ................

2.1

AS ORIGENS DA CSPCCO ..............................................................................

2.2

MATÉRIAS OU ATIVIDADES DE COMPETÊNCIA DA CSPCCO .............

2.3

OS PARTIDOS POLÍTICOS NA CSPCCO (2003-2014) ..................................

2.4

EXPERTISES NA CSPCCO ..............................................................................

A PRODUÇÃO LEGISLATIVA NA CSPCCO NOS 52º 53º E 54º
LEGISLATURAS: ANÁLISE DOS DADOS .................................................

3.1

CLASSIFICAÇÃO DOS PROJETOS DE LEI NA CSPCCO (2003-2014) ......

3.2

FATORES QUE EXPLICAM O PERFIL DA PRODUÇÃO LEGISLATIVA
NA CSPCCO .......................................................................................................

3.2.1 Os pressupostos explicativos ............................................................................

3.3

QUEM CONSEGUE TER UM PROJETO DE LEI SANCIONADO NA
CSPCCO?............................................................................................................

CONSIDERAÇÕES FINAIS ...........................................................................

REFERÊNCIAS ................................................................................................

APÊNDICES .....................................................................................................

INTRODUÇÃO

O presente trabalho analisa a produção legislativa apreciada na Comissão de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado da Câmara dos Deputados (CSPCCO)
entre os anos 2003 e 2014. O objetivo é responder quais fatores explicam a variação da
produção legislativa dos parlamentares na CSPCCO. A pesquisa baseia-seno amplo debate na
Ciência Política no Brasil, a partir do começo dos anos 90, nos trabalhos de Figueiredo e
Limongi (1994; 1995); Limongi (1994), Pereira e Muller (2000) e outros, sobre a importância
do sistema de comissões permanentes e a utilização dos modelos explicativos norteamericanos do Institucionalismo da Escolha Racional: modelo Distributivo, Informacional e
Partidário, para compreender o modus operandi dos atores políticos, a saber: o Legislativo e o
chefe do Executivo em relação ao processo decisório.
Tem como objetivo geral identificar quais fatores explicam a variação na produção
legislativa na comissão e como objetivos específicos caracterizar o perfil da produção
legislativa da CSPCCO em matéria de segurança pública; analisar a importância dos modelos
teóricos de comportamento legislativo sobre o sistema de comissões brasileiro e descrever as
principais características institucionais da CSPCCO como a composição partidária e
profissional da comissão organizadas segundo o Regimento Interno (RICD).
Tal pesquisa justifica-se, primeiramente, pela possibilidade de aplicação de modelos
teóricos de comportamento legislativo em comissões específicas dada a “[...] escassez de
estudos de caso, seja como linha de pesquisa mais ampla com foco principal o estudo do
processo legislativo, assim como este se dá no interior delas” (LEMOS; RICCI, 2004, p. 108),
portanto, contribuir para o desenvolvimento de agendas de pesquisas sobre comissões
permanentes específicas. Em segundo lugar, a possibilidade de analisar a produção legislativa
da CSPCCO e conhecer a agenda legislativa da comissão, ou seja, o que é produzido em
matéria de segurança pública na Câmara dos Deputados, sobretudo, analisando uma comissão
com foco social de grande importância, principalmente, pelas elevadas taxas de criminalidade
e violência, apontadas em pesquisas e dados de órgãos estatais e ONGs nas últimas décadas,
dado ao contexto de violência que coloca o Brasil no mesmo patamar de um país em estado
guerra (MAPA DAVIOLÊNCIA, 2012).
A metodologia é quantitativa, cujos procedimentos técnicos são a análise documental
e bibliográfica do tema. Segundo Silva, Weiduschat e Tafner (2005, p.122) “a pesquisa

quantitativa considera que tudo pode ser quantificável em números, opiniões e informações
para classificá-los e analisá-los”. Os dados de pesquisa sobre a CSPCCO têm como base os
relatórios anuais de atividade legislativa do banco de dados do Centro de Documentação e
Informação da Câmara dos Deputados (CEDI), acessados no site da Câmara dos Deputados.
Os Relatórios de Atividade utilizados na pesquisa correspondem a três legislaturas: 52ª, 53ª e
54ª, entre os anos 2003-2014. O conteúdo dos Relatórios utilizados compreende os dados
concernentes aos deputados, partidos e Projetos de Lei, que tramitaram na comissão no
período. No tratamento dos dados relacionados aos Projetos de Lei (PL), foi analisado o
conteúdo das ementas dos 438 Projetos de Lei de autoria do Legislativo, que tiveram
tramitação final, isto é, tiveram parecer da relatoria e que foram posteriormente deliberados.
Foram excluídos projetos sem designação de relatoria e projetos aguardando deliberação. Os
Projetos de Lei foram organizados em tabelas e quadros estatístico-descritivos em números e
percentuais.
Em relação aos dados sobre deputados membros da CSPCCO, utilizaram-se duas
características do perfil biográfico do deputado: a profissão e carreira política. Foi utilizado,
também, como fonte de pesquisa sobre a carreira política dos deputados membros da
comissão, os dados do Repertório Biográfico da Câmara dos Deputados nas 52ª; 53ª e 54ª
legislaturas, principalmente, no preenchimento das lacunas sobre a carreira dos deputados fora
da atividade legislativa, presentes nos Relatórios Anuais de Atividade da CSPCCO.
A pesquisa é organizada em três partes. A primeira parte apresenta os fundamentos
teóricos da pesquisa. O objetivo é definir os pressupostos teóricos que explicam o
comportamento legislativo, a partir do sistema de comissões. Esta base teórica está organizada
nos três modelos de comportamento legislativo do Novo Institucionalismo da Escolha
Racional: o Distributivo de Weingast e Marshall (1988); Shepsle e Weingast (1987); o
Informacional de Gilligan e Krehbiel(1987); Krehbiel(1991); e o Partidário de Cox e
McCubbins(1993; 1994). A partir disso, apresenta a aplicação destes modelos para
compreender como se organiza o sistema de comissões brasileiro em seus principais aspectos,
em especial, o processo decisório, ou como as comissões influenciam processo legislativo e a
dinâmica em relação ao poder Executivo, cujos principais trabalhos foram desenvolvidos por
Figueiredo e Limongi (1994; 1995) e os relacionados à produção legislativa das comissões
brasileiras em nível nacional e estadual, em pesquisas de Lemos e Ricci (2004) e Lima
(2009).

A segunda parte descreve a Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime
Organizado (CSPCCO) desde sua criação, no ano de 2002 e suas características: as
motivações institucionais de criação da comissão, o contexto de surgimento da comissão, as
peculiaridades institucionais, as características dos partidos que compuseram a comissão e o
perfil profissional dos parlamentares da comissão. O objetivo é apresentar a comissão e
identificar suas principais características regimentais.
A terceira parte caracteriza o perfil da produção legislativa da CSPCCO a partir dos
438 Projetos de Lei de autoria do Legislativo apreciados na comissão entre os anos 2003 e
2014. Os Projetos de Lei são classificados em três variáveis: nível de Agregação, Efeito e
Assunto, segundo o modelo proposto por Amorim Neto e Santos (2003). Tal classificação
procura reconhecer nos Projetos de Leio impacto territorial e de conteúdo. O critério
metodológico de classificação dos projetos leva em consideração a finalidade do projeto que
está escrita na ementa, ou seja, a intenção do legislador. O objetivo desta terceira parte da
pesquisa é caracterizar o perfil da produção legal na comissão e identificar os fatores que
explicam a variação da produção, isto é, os fatores que expliquem a quantidade e o conteúdo
dos Projetos de Lei.

1 SISTEMA DE COMISSÕES NO BRASIL

Esta parte do trabalho apresenta a definição de comissões parlamentares. O objetivo
principal é encontrar a definição de comissões no Legislativo e apresentar os principais
debates na literatura em ciência política, sobre comportamento legislativo, sistema de
comissões no Brasil e produção legislativa, sob as vertentes da teoria do Novo
Institucionalismo da Escolha Racional.

1.1 O QUE SÃO COMISSÕES?

Na estrutura do Legislativo brasileiro, as comissões são grupos de trabalho compostos
por parlamentares imbuídos de analisar e debater matérias inerentes à atuação legislativa.
Atuação que pode ser resumida em três frentes: a produção de leis, a fiscalização das ações do
Executivo e a mediação entre a sociedade e o poder legislativo, que em âmbito federal é
representado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Em conformidade com a
Constituição Federal de 1988, as comissões são grupos de caráter técnico ou especializado
que, primordialmente, tem a finalidade de apreciar e deliberar sobre assuntos ou proposições a
que são submetidas, analisando-as e emitindo pareceres técnicos ao plenário da Casa. ”Em
princípio são elas que discutem e votam as proposições sujeitas à deliberação do plenário que
lhes forem distribuídas” (AVELAR; CINTRA, 2004, p. 151).
As comissões parlamentares podem ser de caráter permanente ou temporário 1 .As
permanentes são as comissões existentes no corpo técnico das casas legislativas que possuem
a característica de serem regulares e temáticas. As temporárias são aquelas criadas para um
objetivo específico que, em geral, se extingue com o fim da legislatura. O objetivo pode ser
fiscalizador, investigatório ou em situações em que tanto o Senado como Câmara deva
deliberar em conjunto sobre alguma proposição, são denominadas de comissões especiais
mistas. A Constituição Federal de 1988 no artigo 58 define as atribuições e competências das
Comissões:
O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias,
constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no
ato de que resultar sua criação.
1

As comissões permanentes ou temáticas são rotas obrigatórias de qualquer proposição que venha a tramitar no
legislativo. Exemplo as chamadas comissões de mérito, que analisam dentre outros, os aspectos jurídico-legais;
admissibilidade das finanças públicas e a adequação ao plano plurianual (AVELAR e CINTRA, p.153).

§ 1º - Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto
possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa.
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I - discutir e votar Projeto de Lei que dispensar, na forma do regimento, a
competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da
Casa;
II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes
a suas atribuições;
IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento e sobre eles emitir parecer (art.º 58 CF 88).

O destaque dado, na Constituição de 1988, ao sistema de comissões parte da premissa
da organização do processo legislativo descentralizado em unidades legislativas. Essas
unidades que compõe o corpo do parlamento são à base de especialização, aprimoramento e
sustentação dos trabalhos legislativos. Pressupondo, portanto, que as atividades inerentes ao
Legislativo (elaboração e deliberação legislativa, fiscalização das ações do Executivo e
mediação entre as demandas da sociedade com o Legislativo) que, de modo geral, devem
partir da atuação das comissões.
A organização descentralizada do poder legislativo pressupõe o funcionamento
efetivo de um sistema de comissões permanentes em dois sentidos: primeiro, de tal
forma que estas possam ser o lócus de decisões especializadas, de forma a garantir
ganhos na qualidade do trabalho legislativo; e, segundo, que as comissões sejam rota
obrigatória das proposições legislativas que vão ser objeto de apreciação em
plenário (FIGUEREDO; LIMONGI, 1995, p. 22).

Os trabalhos desenvolvidos nas comissões se estruturam pelos respectivos Regimentos
Internos (RI)que, em âmbito federal, são o Regimento Interno da Câmara dos Deputados
(RICD) e o Regimento Interno do Senado Federal (RISF), os quais correspondem ao conjunto
de normas administrativas e procedimentais da atividade legislativa. No RI estão divididas as
comissões em áreas temáticas de atuação e os ritos procedimentais quanto à composição dos
membros e instalação, quanto à divisão das comissões em subcomissões e turmas, bem como
a organização das matérias de atividade e competência de cada comissão.
A organização do poder legislativo em torno do sistema de comissões no Brasil, a
partir do começo dos anos 1990, tornou-se um tema de grande interesse de pesquisadores,
dado o grande número de trabalhos sobre o funcionamento dessas instituições. O foco
analítico nas comissões tem como objetivo compreender as dinâmicas e a importância dessas
instituições no Legislativo brasileiro. Para se entender como se dá esse processo, deve-se

recorrer ao tratamento dado ao tema pela Ciência Política recente. O próximo tópico aborda a
principal corrente de pensamento da Ciência política atual, que estuda o sistema de comissões.

1.2 OS TRÊS MODELOS DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO

O tema comissões parlamentares para a ciência política recente é estudada sob os
pressupostos da teoria do Novo Institucionalismo 2 ,com os clássicos modelos norteamericanos de comportamento legislativo: teoria Distributivista, Informacional e Partidária.
“As três teorias baseiam-se no modelo principal-agente no qual há a delegação de tarefas num
ambiente de informação assimétrica, dependendo de uma estrutura que alinhe interesses entre
ambas as partes” (PEREIRA; MULLER, 2000, p.45). Há uma relação entre duas partes
assimétricas: o principal, ou aquele que delega uma atividade e o agente, aquele que defende
os interesses do principal. Segundo tal relação, as comissões permanentes são o agente do
principal que podem ser: 1) os próprios deputados (versão distributivista); 2) o plenário da
casa legislativa (versão informacional) ou 3) os partidos políticos (versão partidária).
Os três modelos são a ramificação do Institucionalismo da Escolha Racional, segundo
o qual, os indivíduos agem para escolher a melhor opção que reduza as incertezas e maximize
os ganhos num contexto institucional que possibilitem a agregação das preferências em
resultados que favoreçam as partes envolvidas nos acordos. Tais contextos institucionais, ou
regras, se impõem e se rearranjam para garantir a estabilidade dos resultados políticos.
[...] as instituições do Congresso diminuem os custos de transação ligados à
conclusão de acordos, de modo a propiciar aos parlamentares os benefícios da troca,
permitindo a adoção de leis estáveis. Na prática, as instituições resolvem uma
grande parte dos problemas de ação coletiva enfrentados pelos legisladores (HALL;
TAYLOR, 2003, p. 203).

A imposição de regras e a estabilidade delas são fatores essenciais para dirimir os
problemas da relação entre os parlamentares individualmente. Portanto, as comissões como
rota principal das questões no Legislativo são as instituições que agregam tais relações e
interesses. O comportamento dos parlamentares é organizado, teoricamente, sob três
perspectivas:
2

Corrente de pensamento desenvolvida a partir da década de 1980, em oposição às perspectivas behavioristas
vigentes no pós 2º guerra mundial. Seus pressupostos são de que as instituições determinam os resultados
políticos, constrangendo a ação individual. Sua máxima é: as instituições importam! O Novo Institucionalismo
pode ser dividido em: Institucionalismo Histórico, Institucionalismo da Escolha Racional e Institucionalismo
Sociológico (HALL; TAYLOR, 2003, p. 194).

Para o modelo de comportamento Distributivista, as preferências políticas do
parlamentar são fundamentadas no interesse de reeleição, isto é, o parlamentar busca alocar
recursos (políticas públicas) para o seu distrito em troca da reeleição. “No modelo
Distributivista de Shepsle e Weingast(1987) e Weingast e Marshall(1988), as comissões
servem aos propósitos de seus próprios membros, que usam este sistema como forma de obter
ganhos de troca” (PEREIRA; MULLER,2000,p. 45). A perspectiva resume-se na motivação
do parlamentar em se reeleger. As ações dos congressistas devem ser compreendidas tendo
por referência este desejo (LIMONGI, 1994). Na base dessa relação de troca está o voto
distrital, por meio deste, o interesse do eleitorado pode ser transformado em políticas
públicas, conforme se configure em ganhos eleitorais para o parlamentar. Este tipo de política
é chamado de porkbarrel ou política clientelista. Da mesma forma, o eleitor escolherá os
políticos que consigam alocar mais recursos com poucos custos.
Na arena política essa busca por alocação de recursos está no cerne do conflito entre
os parlamentares, na busca por maiores dividendos eleitorais, advindos das políticas
distributivas. Há competição entre os legisladores para angariar o maior numero de recursos
para seus respectivos distritos. No entanto, para que o recurso seja alocado para um distrito de
um parlamentar A, é necessária a cooperação de um parlamentar B, de outro distrito, para que
seja aprovada tal política distributiva. Existe um mercado de votos no interior do Congresso.
“Políticas são aprovadas mediante a troca de votos: eu voto pela política que lhe interessa
desde que você vote pela política que me interessa. Esta troca de votos é conhecida na
literatura por logroll” (LIMONGI, 1994, p.15).
Apesar de ser vantajoso, o logroll (por estabelecer um acordo que contemple a
consecução dos interesses de partes distintas), não garante a estabilidade do acordo e do
processo decisório, pois, a garantia do voto de apoio entre parlamentares fica ameaçada,
quando há um lapso temporal entre a escolha e o acordo entre os parlamentares. Um exemplo
é o acordo de políticas distributivas entre dois parlamentares para alcançar um objetivo x e y.
Uma vez alcançado o objetivo x do acordo, nada garante que o objetivo y seja alcançado, pois
o primeiro parlamentar não tem qualquer interesse na pauta do segundo.
Neste sentido, cabe às instituições regularem essa questão e garantir a estabilidade dos
acordos. As comissões exercem esse papel. Na perspectiva distributivista as comissões
estruturam a atividade legislativa.“Dois traços do sistema de comissões, que são essenciais
para que ele venha a desempenhar este papel: o processo através do qual os congressistas são
distribuídos pelas diferentes comissões e os poderes legislativos a elas garantidos”

(LIMONGI, 1994, p.9). No primeiro caso, a distribuição dos membros nas comissões fica a
cargo dos partidos políticos através de lista partidária submetida ao plenário que formalmente
escolhe a composição das comissões. No entanto o fator relevante para a teoria distributiva
está na prevalência do interesse individual do parlamentar em compor determinada comissão,
isto é, o parlamentar procurará compor uma comissão que mais favorecer seu distrito eleitoral.
A auto seleção nas comissões impulsiona a agregação homogênea das preferências
individuais em relação ao plenário. Ou seja, cada uma das comissões é composta pelos
membros com maiores interesses em ver políticas distributivistas na área sob sua jurisdição
aprovadas. A homogeneidade de preferências no interior das comissões rompe com o conflito
individual do parlamentar, para assumir o conflito entre as comissões no que tange à alocação
de políticas distributivas no Legislativo. Se antes havia o conflito entre parlamentares para a
distribuição de políticas públicas, na perspectiva da teoria distributiva, o conflito ocorre entre
as comissões parlamentares.
A composição dos membros das comissões e suas preferências, no que tange às
políticas distributivas são um forte fator para explicar a importância das comissões no
parlamento. Para a versão Distributiva, a relação de troca entre as comissões e o plenário da
casa, se dá pela concessão de poderes para que a vontade dos membros das comissões
prevaleça. Esse poder constitui por meio de regras e procedimentos como o poder de veto ou
gatekeeping power, pelo qual a comissão pode impedir a tramitação de uma matéria que não
seja de seu interesse, de modo que, a matéria trancada, não chegue ao plenário da casa. Toda
matéria que tramita no Legislativo deve passar pelo crivo das comissões.
[...] a passagem das matérias pelas comissões é obrigatória. Uma vez introduzida
uma matéria à apreciação da Casa, ela é imediatamente remetida à comissão com
jurisdição sobre aquela matéria. A decisão de quando remetê-la a plenário é da
alçada interna da própria comissão. Dito de outra maneira: as comissões não têm
prazo para apreciar a matéria. Por exemplo, se não a considerarem relevante, seus
membros podem relegá-la ao esquecimento (LIMONGI, 1994, p. 16).

Esse esquecimento de que trata o autor, diz respeito ao fato de a comissão não deixar
passar matérias que não sejam do seu interesse distributivo e não ter a obrigatoriedade
regimental de deixá-la seguir o curso ao plenário da casa. Já as matérias de interesse, que
passam pela comissão, seguem ao plenário com garantias, que pouco serão alteradas por
emendas, devido às especificidades regimentais do congresso norte-americano.
Portanto, para versão Distributiva, a organização do congresso está pautada em regras
que atendem a maximização do bem comum, que corresponde à consecução dos interesses
clientelistas dos políticos em alocar os recursos para seus respectivos distritos. O conjunto de

procedimentos institucionais que minimiza a ação individual através das comissões com os
poderes de “trancar a matéria”, está no cerne do debate sobre o conflito de interesses no
Legislativo e as estratégias dos atores políticos, na busca por resultados em analogia à ação
individual no mercado. No entanto, “[...]na política, a ação individual racional leva a
resultados coletivos irracionais” (LIMONGI, 1994, p.17).
A versão Informacional surge como um contraponto as concepções formadas sobre o
funcionamento do Legislativo, sobretudo, às distributivas, isto é, as que defendem que as
instituições são organizadas e funcionam como meio de consecução de interesses entre seus
membros. “Na versão Informacional (Gilligan; Krehbiel, 1987; Krehbiel, 1991), o plenário da
casa concede poderes para que as comissões se especializem, adquiram informação e passem
as informações para o plenário” (PEREIRA; MULLER, 2000, p. 45).
A teoria informacional
[...] tenta lançar novas luzes sobre a análise da organização legislativa. Primeiro, o
pressuposto de que instituições criam incentivos sobre indivíduos para que estes se
especializem e, segundo, a hipótese de que os legisladores que acumulam maior
expertise política estão mais próximos de garantir a consecução dos seus interesses
dentro da arena legislativa (NASCIMENTO, 2010, p. 337).

Outra característica principal da versão informacional são os dois preceitos
fundamentais que são [...] o postulado da decisão majoritária eo da incerteza dos resultados
políticos (LIMONGI, 1994, p.18). Entenda-se decisão majoritária como a decisão da maioria,
um preceito básico num sistema democrático. Para os informacionistas, a regra procedimental
no interior do Legislativo deve seguir tal preceito, isto é, deve coadunar com a vontade da
maioria. Portanto, o processo decisório no interior do Legislativo deve seguir a máxima do
voto da maioria.
O postulado majoritário, segundo a versão Informacional, pode ser verificado em duas
situações: na escolha dos membros que comporão as comissões e nas regras procedimentais
de retirada de matéria das comissões, a chamada discharge procedure. No primeiro caso, a
escolha dos membros das comissões é decidida pela maioria através da lista que segue para a
aprovação do plenário que, em última instância, aprova tal lista. No segundo caso, o plenário,
por meio de requerimento, pode pedir a retirada de matérias que tramitam nas comissões e
impedir que a minoria (comissões) imponha decisões à maioria (plenário).
O segundo postulado, o da incerteza dos resultados políticos, parte da premissa que os
congressistas decidem sem saber, ao certo, quais serão os resultados das políticas que
aprovam.Segundo essa premissa, no interior do Legislativo, há um ambiente assimétrico no

que tange às informações, isto é, legisladores possuem mais ou possuem menos informações
que outros, sobre os efeitos das políticas aprovadas. Deste modo, o principal interesse do
modelo informacional é a maximização dos ganhos com a diminuição das incertezas sobre os
resultados políticos. A diminuição das incertezas aumenta a qualidade do resultado das
políticas e diminui os efeitos negativos da adoção de políticas públicas. “A redução das
incertezas é, assim, um bem coletivo” (LIMONGI, 1994, p. 21).
Deste modo, no princípio da redução das incertezas, está a especialização do
legislador. Segundo o modelo Informacional, uma instituição eficiente incentivará seus
membros à especialização, isto é, os membros ao se tornarem especialistas em determinada
área irão dispor de volume de informações a serem compartilhadas com a Casa. Para a versão
Informacional, as comissões são a principal ferramenta de especialização legislativa. Elas,
como eixos estruturadores do legislativo, funcionam com indutoras de especialização em
determinadas áreas. “No entanto, a especialização só será benéfica para o conjunto se os
membros da comissão forem induzidos a partilhar seus conhecimentos com o plenário e não
forem capazes de garantir para si, ganhos de cunho distributivista” (LIMONGI, 1994, p.23).
A especialização dos membros como princípio da atividade legislativa à composição
das comissões, segue alguns princípios propostos por Krehbiel (1991) delimitados em:
a) Quanto mais extremas forem as preferências da comissão de especialistas vis-àvis as preferências dos não especialistas, menos informativa será a comissão.
Quando especialistas e não especialistas têm objetivos similares, os especialistas
terão maiores incentivos para revelar as informações que detêm privadamente. Deste
princípio segue que, em geral, as comissões não serão compostas por membros com
as mais altas demandas na área ou por aqueles com preferências extremas.
b) Comissões compostas por especialistas posicionados em pólos opostos do
espectro político serão mais informativas do que aquelas compostas por especialistas
de uma posição apenas. Quanto maior o número de fontes independentes a que se
pode recorrer, tanto maior será a informação recebida, sobretudo quando os
“informantes” são adversários. Decorre deste principio que as comissões serão
heterogêneas quanto as suas preferências. Se o custo de especialização é menor para
aqueles que possuem preferências extremas, a legislatura poderá recorrer a eles para
compor as comissões. A legislatura faz, assim, uso da especialização anterior de
seus membros. A presunção é de que, por exemplo, representantes de distritos rurais
terão custos menores para se especializar nesta área do que os vindos de distritos
urbanos. Está claro o trade-off envolvido nesta escolha: há uma correlação positiva
entre preferências extremadas (não representativas do todo) e a especialização
técnica; confiar o trabalho a especialistas pode impor perdas ao grupo. E deste
princípio que as comissões serão heterogêneas quanto às suas preferências
(LIMONGI, 1994, p. 24).

Estes três princípios apontam para composição das comissões conforme o espectro
político ideológico, a especialização anterior do legislador (a profissão) e o grau de
informação que disso pode advir. A melhor composição dos membros das comissões é a

composição ótima, ou seja, a que pode dispor de grande volumes de informações: ”[...] a que
possui a preferência do eleitor médio, portanto, a que corresponde ao microcosmo do
plenário” (LIMONGI, 1994, p.24).
A regra de seniority, ou antiguidade está no cerne do modelo informacional como um
incentivo à especialização. “Na House of Representative 3 , a escolha dos membros que
presidirão as comissões segue a regra da escolha dos membros mais antigos, incentivando a
permanência destes” (LIMONGI, 1994, p.25). A antiguidade dos membros incentiva a
especialização, visto que, quanto mais tempo um legislador permanece numa determinada
comissão, mais tempo ele adquire expertise em determinado tema. A manutenção deste
legislador na comissão se torna uma recompensa pelos ganhos informacionais decorrentes.
Outro incentivo para a especialização são as prerrogativas e vantagens em pertencer a
uma determinada comissão. Na House of Representative, as comissões que avaliam
resoluções, chamadas de restritivas pelo poder de trancara pauta no plenário, possuem maior
representatividade e, portanto, maior necessidade e interesse na especialização do
legislador.Com maior representatividade da comissão, advém maiores ganhos informacionais
ao plenário. “O plenário limita sua própria atuação de modo a diminuir sua incerteza quanto
aos resultados da adoção de determinadas políticas” (LIMONGI, 1994, p. 28).
A versão Informacional se apresenta como um modelo que se contrapõe às premissas
clientelistas do modelo distributivo. Apresenta um novo enfoque para compreender a atuação
das comissões. Parte das incertezas dos resultados políticos e da maximização dos ganhos
informacionais com a especialização dos membros das comissões, tendo em vista o bem
coletivo.
Segundo os adeptos da versão Partidária, as regras legislativas concedem ao partido
majoritário uma série de vantagens e poderes especiais que são usados para controlar as ações
das comissões em prol do interesse dos membros do partido. “Para a versão Partidária (Cox;
McCubbins, 1993; 1994) o eixo estruturador da atividade legislativa é o partido político”
(PEREIRA e MULLER, 2000, p. 45). As duas primeiras versões, a Distributiva e a
Informacional partiam do pressuposto da fraqueza dos partidos políticos nos EUA, de modo
que, para elas as comissões estruturam a atividade legislativa. No entanto, os trabalhos
desenvolvidos pelos teóricos da versão Partidária criticam o modelo explicativo em torno da
autonomia das comissões. Segundo o modelo Partidário, o processo de seleção dos membros

Câmara dos Deputados norte-americana

que comporão as comissões, parte das escolhas dos partidos contrapondo-se e reinterpretando
as premissas da auto seleção e da decisão majoritária das duas versões anteriores.
Para os teóricos da versão partidária, os partidos teriam a função de selecionar os
membros tidos fiéis aos interesses partidários, conduzindo-os ou não aos postos nas
comissões. Os membros mais antigos do partido seriam reconduzidos, e pela antiguidade nas
comissões, se tornariam speakers, presidentes de comissões ou da Câmara dos Deputados
americana. Tal versão deixa, em destaque, o papel das lideranças partidárias sobre o controle
das indicações para as comissões e a seleção dos projetos em pauta a irem a plenário. Desta
forma, a versão Partidária demonstra como o partido pode interferir no processo decisório por
meio das comissões.
Conforme bem assinala Limongi (1994)
Em boa medida, ao levantar a existência deste poder partidário de determinar a
agenda nos estágios finais da tramitação da matéria, os autores descobriram um
verdadeiro ovo de Colombo. A analogia entre este poder de agenda e o poder das
comissões é muito forte para não ter sido notada anteriormente. Muito
provavelmente o foi. A novidade está em tratar o speaker, o líder da maioria e a
Comissão de Resoluções como representantes do partido(LIMONGI, 1994, p. 28).

A versão Partidária aponta a importância do papel regimental do speaker, do líder da
maioria e da Comissão de Resoluções no processo decisório, visto que, os mesmos detêm o
poder de trancar as matérias e incluir na ordem do dia, matérias de interesse do partido.
Portanto, a versão partidária tem um enfoque bastante claro: os partidos políticos
possuem o poder de controlar a agenda decisória no interior do Congresso. Este poder se
configura por intermédio da escolha dos membros que compõem as comissões, do controle
sobre as preferências destes, o papel partidário do speaker, do líder do partido majoritário e da
Comissão de Resoluções no processo decisório.

Quadro 1 - Os três modelos de comportamento e suas características
Linhas
Novo
Institucionalismo

Distributivista

Informacional

Partidária

Papel das comissões

Promover recursos para as
bases eleitorais

Produzir informações
qualificadas

Executar as metas
definidas pelos partidos

Seniority
Descentralizado

Indicação de líder
Centralizado

Auto seleção
Processo seletivo
Descentralizado
Poder decisório
Fonte: Müller (2009)

O quadro 1 sintetiza e compara a contribuição dos três modelos de comportamento
quanto ao papel das comissões, quanto ao processo de seleção e quanto ao de poder decisório.
Contribui com a introdução de variáveis, que podem condicionar a dinâmica da atuação
legislativa: distribuição desigual de recursos; ganhos informacionais; incentivos à
especialização individual; centralização decisória em torno do partido. Questões
condicionantes para compreender a dinâmica nas comissões e no processo legislativo.
Portanto, os três modelos explicativos do Novo Institucionalismo da Escolha Racional
possuem a característica de se oporem uma a outra. A tentativa dos respectivos teóricos foi o
de ampliar o debate e criar um novo modelo que explicasse a dinâmica no interior do
congresso americano. “Tudo parece indicar que as três versões são mutuamente exclusivas.
Quanto a isto, não há dúvidas. Será muito difícil conciliar as três versões, ainda que os pontos
de contato não deixem de existir” (LIMONGI, 1994, p.30). São modelos excludentes com
pontos em comum, capazes de explicar a dinâmica do sistema de comissões.
O próximo tópico aborda a aplicação destes modelos ao estudo de caso do Legislativo
brasileiro, a partir da adaptação dos modelos teóricos no começo dos anos 90.

1.3 PESQUISAS SOBRE O SISTEMA DE COMISSÕES BRASILEIRO

As pesquisas sobre o sistema de comissões estão inseridas na adaptação dos modelos
teóricos de comportamento legislativo do Novo Institucionalismo da Escolha Racional ao
caso brasileiro. Tais Pesquisas estavam voltadas para compreender o funcionamento e a
dinâmica da atividade legislativa na arena nacional e subnacional (estadual e municipal), no
recente sistema democrático brasileiro. O interesse dos pesquisadores estava em conhecer os
padrões de comportamento no Legislativo brasileiro, as relações entre as instancias decisórias
e a influência das regras institucionais. Tais pesquisas podem ser divididas em duas agendas:
relação Executivo-Legislativo e produção legislativa.

1.3.1 Relação Executivo-Legislativo e Comissões

As pesquisas sobre o sistema de comissões no Brasil surgiram a partir do
desenvolvimento da agenda de pesquisas em Ciência Política iniciada no começo dos anos 90,

com a inserção de variáveis que explicam a relação entre o poder Executivo e Legislativo no
Brasil e o modus operandi dos poderes sob a perspectiva do processo decisório. As pesquisas
partem da premissa da importância da variável processo legislativo para se entender o
comportamento dos atores políticos, isto é, o comportamento dos Parlamentares e do chefe do
Executivo, aprofundando-se os estudos sobre as regras que organizam os trabalhos
legislativos e os poderes constitucionais do chefe do Executivo.
Na relação Executivo e Legislativo, Figueiredo e Limongi (1994, 1995) constataram,
empiricamente, a influência dos poderes constitucionais do chefe do Executivo como fatores
que influenciam, sobremaneira, a atuação das comissões permanentes.Pereira e Muller (2000)
ampliam o debate proposto por Figueiredo e Limongi em torno do processo legislativo, do
sistema de comissões e da aplicação das teorias explicativas do Novo Institucionalismo ao
modelo brasileiro com a chamada teoria da preponderância do Poder Executivo no Brasil. A
teoria constrói um modelo explicativo para se compreender o sistema de comissões brasileiro,
por intermédio da adaptação da teoria comportamental da versão Informacional (Gilligan;
Krehbiel, 1987). A conclusão a que o trabalho chegou evidenciou que as comissões brasileiras
são capazes de se especializar e adquirir ganhos informacionais para o plenário e reduzir os
pedidos de urgência nas tramitações. A teoria, no entanto, leva em consideração a
peculiaridade do processo legislativo brasileiro, que torna irrelevante o sistema de comissões,
com o pressuposto de que Executivo dispõe de poderes constitucionais para centralizar o
processo decisório e relegar um espaço secundário às comissões.
No que tange ao poder constitucional do chefe do Executivo, segundo os autores,
aquele dispõe de três tipos de poderes: poderes legislativos proativos ou aqueles que permitem
o chefe do executivo legislar, através da Medida Provisória (MP); poderes legislativos
reativos, ou o poder de veto e o poder do chefe do Executivo de moldar ou definir a agenda do
Legislativo. Os três tipos de poderes legislativos se complementam, na medida em que o
Executivo, dispondo de recursos proativos para legislar por meio de MP, deve ser apreciada
pelo Legislativo no máximo trinta dias, caso não seja feita; a MP tranca a pauta do Legislativo
e, com isso, entra automaticamente na ordem do dia do plenário e objeta outras pautas que
tramitam na casa. Caso após a apreciação do Legislativo haja qualquer emenda ao projeto da
MP, então o Chefe do executivo pode utilizar o poder reativo, ou o poder de veto ao projeto
que pode ser parcial, isto é, de algum teor do projeto ou pode ser de veto total.

A utilização indiscriminada do poder reativo do Presidente da República previsto na
Constituição como medida excepcional foi uma constante no período de 1994-1998 no Brasil.
De modo que afetou, substancialmente, a agenda do Legislativo.
Apontam Pereira e Muller (2000):
Não só o número total de Medidas Provisórias tem crescido a cada legislatura nesta
década, mas também muitas medidas vêm sendo reeditadas um grande número de
vezes, já que o Congresso raramente as desafia. Sem considerar as Medidas
Provisórias reeditadas e somente levando em conta àquelas que se transformaram
em lei, o uso desse dispositivo tem sido alto, uma média de 3,5 MPs por mês no
período 1995-1998, o que confere ao Executivo um poder expressivo na
determinação da agenda do Legislativo(PEREIRA; MULLER, 2000, p. 47).

O uso reiterado de MP esvazia a ação do Congresso, em grande parte no que tange à
proposição e apreciação de leis, visto que, grande parte da agenda é definida pelo Executivo,
através dessa imposição regimental na apreciação dos projetos de autoria do chefe do
Executivo. Outro impedimento à ação do Congresso está no poder exclusivo do Presidente de
legislar matérias orçamentárias e de administração pública, ou seja, projetos que dizem
respeito a gastos públicos e à estrutura da administração pública. Legislar sobre essas matérias
é prerrogativa do chefe do Executivo.
Outra característica que confere os poderes constitucionais do chefe do Executivo, diz
respeito à tramitação das matérias em regime de urgência. A Constituição, através do
Regimento Interno (RI) das Casas, dá o privilégio de matérias de iniciativa do Executivo
serem apreciadas pelo Legislativo em regime de urgência, isto é, tramitarem em um curto
espaço de tempo. “Quando um pedido de urgência é feito para uma proposta, a comissão tem,
somente, duas sessões para examiná-la e votá-la antes de mandá-la para o plenário”
(PEREIRA; MULLER, 2000, p.49).Esse procedimento influencia, sobremaneira, no processo

de esvaziamento da atuação das comissões, visto que elas dispõem de pouco tempo para
analisar a proposição originária do Executivo. É grande o uso desse recurso no Brasil
conforme apontam Pereira e Muller:
De 805 propostas promulgadas entre 1995 e 1998, 294 (36,52%) receberam pedido
de urgência e 511 (63,34%) tramitaram normalmente. A maioria das propostas que
receberam pedido de urgência foi iniciada pelo Executivo 237 (80,61%), de um total
de 294 propostas, mas a maioria dos pedidos foi feita pelo próprio Congresso
70,40% deles, contra 29,60% de responsabilidade do Executivo (PEREIRA;
MULLER, 2000, p. 49).

Grande parte desses pedidos diz respeito à matéria de temas econômicos,
administrativos e de interesse do Executivo. A maioria de pedidos de urgência feita pelo

Congresso partiu das lideranças partidárias conforme o rito regimental. “Em geral, pode-se
dizer que quando o Legislativo pediu urgência para uma proposta, isto foi feito de acordo com
os interesses do Executivo” (PEREIRA; MULLER, 2000, p. 49).

1.3.2Produção legislativa nas Comissões

A produção legislativa tem se consolidado com uma área relevante na agenda da
pesquisa brasileira. Porém, o interior das comissões permanentes é uma área que atraiu pouca
atenção dos pesquisadores, dada à peculiaridade da centralização do processo decisório e o
conseqüente esvaziamento da atuação das comissões. Há alguns trabalhos em comissões
específicas como os Lemos e Ricci (2004) e Lima (2009), que se direcionam para a adaptação
dos modelos comportamentais para as comissões. Já em relação às pesquisas, que tratam
sobre o conteúdo do que é produzido pelo Legislativo, os trabalhos como o de Lemos (2001),
Amorim Neto e Santos (2003) e Ricci (2006), servem como referência para classificação de
Projetos de Lei apresentados e aprovados.
Lemos e Ricci (2004) analisam a produção legislativa de três legislaturas entre os anos
1991-2003 da Comissão de Agricultura e Política Rural da Câmara dos Deputados.
Concluíram que o interesse dos parlamentares ligados ao setor rural em compor a comissão
por motivos clientelistas (versão Distributivista), não explicaria a permanência de alguns
parlamentares na comissão durante uma legislatura inteira, dada à alta rotatividade na
comissão e, sim, outros interesses difusos e de relevância de grupos.
Conforme assinalam Lemos e Ricci (2004):
Em síntese, a investigação da conexão eleitoral unicamente como função da relação
entre políticos e cidadãos (eleitores) não contempla toda a complexidade do
processo legislativo, já que a representação se faz não só do ponto de vista
geográfico, mas também dos interesses organizados. Assim, grupos de interesse –
sindicatos, associações ruralistas etc. – podem ter influência em diversos tipos de
município, viabilizando ou dificultando campanhas. (LEMOS e RICCI, 2004,
p.124).

Portanto, neste trabalho, para além dos pressupostos da versão distributiva (conexão
eleitoral), atribui-se a existência de grupos de interesse, que ultrapassam os limites
geográficos do reduto eleitoral do deputado e contemplam, também, interesses de grupos
organizados como sindicatos e associações ruralistas em municípios rurais e urbanos. Quanto
ao desempenho legislativo da comissão, a pesquisa mostrou que, no total das três legislaturas

analisadas, entre os anos 1991 a 2003, foram apreciados 474 projetos, dentre os quais 272
tiveram o parecer do relator votado. Logo, “92,5%das propostas encaminhadas à Comissão de
Agricultura são despachadas com poderes terminativos, o que revela uma elevada
descentralização do processo decisório” (LEMOS e RICCI, 2004,p. 123).Isso indica que a
comissão é um espaço informacional relevante nas decisões de políticas publicas ruralistas.
Lima (2009) analisa a produção legislativa da Comissão de Seguridade Social e
Família da Câmara dos Deputados (CSSF) de acordo com a vertente distributivista e
Informacional. A análise se dá no período da legislatura de 2003 a 2006. As conclusões a qual
a pesquisa chega é de que o Executivo não define a agenda da comissão.
A baixa incidência de pedidos de urgência, presente na 52 o legislatura, pode
apontar um fortalecimento da comissão como centro de debate e evidenciar o caráter
distributivo da mesma. Indica ainda que a CSSF teve uma agenda e razoável
comando sobre ela, tendo aprovado vários projetos em caráter conclusivo. E uma
comissão com importante papel legislativo (LIMA, 2009, p. 20).

Outra conclusão é de que há um forte elemento para a perspectiva Distributivista nas
atividades da comissão, visto que, as questões sociais transformadas em propostas legislativas
categorizadas na pesquisa com as temáticas (família; políticas de saúde; previdência social;
medicamentos; portadores de necessidade especiais; cigarro, álcool e outras drogas;
assistência social; profissionais de saúde), podem ser tomadas no contexto paroquialista, de
modo que, parlamentares com interesses sociais têm grande chance de buscar meios de
ganhos eleitorais com essas demandas.
Do ponto da classificação do conteúdo da produção legal, Amorim Neto e Santos
(2003) analisam a produção legislativa dos deputados entre os anos 1985 a 1989. Classifica os
Projetos de Lei em três categorias: Abrangência, Efeito e Assunto. Os resultados indicam que
os deputados propõem mais projetos com nível de abrangência nacional, efeito benéfico e na
área social, fato que confirma algumas pesquisas anteriores. Lemos (2001) classifica os
Projetos de Lei quanto a Forma, ou seja, se tal projeto transfere benefícios ou regulações;
quanto ao Escopo, ou seja, se tal projeto tem abrangência difusa ou concentrada. As
conclusões do autor são de que os deputados preferem propor projetos que tragam benefícios
e que tenham abrangência difusa.
Grande parte das pesquisas brasileiras sobre o sistema comissional, parte da premissa
teórica da adaptação dos modelos explicativos norte-americanos do Novo Institucionalismo.
Esses trabalhos, em geral, indicam a fraqueza do sistema comissional brasileiro, dada à
centralização do processo decisório, ora na preponderância do executivo Pereira e Muller

(2000), ora por meio da estrutura regimental do Legislativo, a cargo da presidência da casa e
do colegiado de líderes.
Nascimento (2013) explica que o sistema de comissões brasileiro, diferente do que
apresentam os modelos explicativos norte-americanos, não cumpre todas as prerrogativas
presentes nos argumentos dos especialistas. Tais prerrogativas são: as comissões não usam o
gatekeeper power, ou poder de veto em suas áreas temáticas; não são repositórios de expertise
política; não são incubadoras de políticas e não possuem controle de agenda. O autor propõe a
construção de modelos analíticos, que levam em consideração os mecanismos institucionais,
segundo a Teoria da Escolha Racional como ferramenta para a definição da agenda de
pesquisas na área, a partir de novos problemas e questões inerentes à particularidade do
funcionamento do Legislativo brasileiro.
Estudos como este indicam a necessidade de se impor novos questionamentos à
agenda de pesquisa, para além dos principais temas, a saber: relação entre o poder Executivo e
Legislativo, padrões de recrutamento nas comissões e produção legislativa. Portanto, que
sejam criadas novas ferramentas para compreender o modus operandi do Legislativo
brasileiro a partir das relações entre partidos, comissões e plenário.

COMISSÃO

SEGURANÇA

PÚBLICA

COMBATE

CRIME

ORGANIZADO (CSPCCO) DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

Esta parte do trabalho apresenta a CSPCCO (Comissão de Segurança Pública,
Combate ao Crime Organizado) da Câmara dos Deputados, desde as suas origens e contexto
de criação, às características e a composição parlamentar em três legislaturas estudadas (52º,
53º e 54º). O objetivo é identificar o perfil de composição da comissão quanto aos partidos e
aos deputados organizados pelo RICD e sob as bases teóricas do Novo Institucionalismo da
Escolha Racional.

2.1 AS ORIGENS DA CSPCCO

A comissão de segurança pública da Câmara dos Deputados foi criada no ano de 2002,
através da Resolução nº 27/02 da Câmara dos Deputados, com o nome inicial de Comissão de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, Violência e Narcotráfico (CSPCCOVN),
cuja sigla trazia em destaque as atribuições de combate ao narcotráfico acima de outras
questões de segurança pública4. No ano de 2004, teve o nome alterado para a atual - Comissão
de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) - cujo principal objetivo
foi o de se tornar um espaço no Legislativo, de debate, cobrança e desenvolvimento de
políticas públicas de enfrentamento à violência e à criminalidade.
O debate sobre segurança pública no sistema de comissões permanentes da Câmara
dos Deputados, até então, não dispunha deste ambiente único de acordo com a complexidade
a que um tema social de bastante relevância exige; sobretudo, pelo aumento da demanda por
soluções para o problema da criminalidade e violência no país. “Antes da criação da
comissão, no ano de 2002, as questões em torno da segurança pública no Legislativo eram
tratadas pelas Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) e Comissões de
Relações Exteriores (CRE)” (RODRIGUES, 2011, p. 25).

A comissão foi criada para atender a proposta da Comissão parlamentar de Inquérito (CPI) do narcotráfico ano
2000, cujo objetivo foi a apuração de denúncias da existência de uma rede de narcotráfico no Brasil. O
relatório de trabalho da CPI destaca a necessidade de criação de uma comissão permanente de segurança
pública para exercer a atividade legislativa, em destaque o combate ao crime de narcotráfico dado seu avanço e
a impunidade (RELATÓRIO FINAL CPI NARCOTRÁFICO,2000,p. 1174).

O questionamento, no Legislativo brasileiro, sobre a importância de uma comissão
permanente de segurança pública, surgiu com o relatório final da CPI do narcotráfico na
Câmara dos Deputados, no ano 2000. Através das investigações da CPI, foi verificada uma
extensa rede criminosa, que ligava crimes relacionados ao narcotráfico, homicídios, roubos e
lavagem de dinheiro, que se espalhavam pelo país. A enorme rede de criminalidade e
corrupção, constatadas nos relatórios da Comissão, em 18 Estados da federação e nas
conexões com o narcotráfico em outros países como Paraguai, Suriname e alguns Países da
África e Europa, contava com a participação de agentes e autoridades públicas (funcionários e
autoridades do Executivo, Legislativo e Judiciário), participantes nas práticas delituosas, ora
como executores, ora como articuladores ou mandantes5.
Tais crimes variavam desde o narcotráfico, o mais lucrativo segundo os dados do
relatório da CPI, até crimes como roubos de cargas, de automóveis, lavagem de dinheiro,
prostituição e outros, que influenciavam, sobremaneira, os altos índices de criminalidade nos
respectivos Estados e no Brasil em geral. Os fatos investigados pela CPI mostraram para o
Legislativo a situação da segurança pública no País.
Concomitante a isso, dados de organizações estatais e ONGs, apontam para o
crescimento vertiginoso da criminalidade no Brasil, a partir do final da década de 70,
principalmente, os crimes de homicídios dolosos, isto é, homicídios praticados de forma
voluntária ou intencional por qualquer meio ou instrumento. Estes crimes começaram a ser
contabilizados pelo Ministério da Saúde, a partir do ano 1979 e divulgados como dados sobre
a mortalidade violenta no Brasil, “bem como, também, cresceram mais rápido outros crimes
que envolvem outras práticas de violência, como os roubos, seqüestros, e estupros”
(ADORNO,2002, p. 7). Os dados abaixo demonstram a evolução dos números e das taxas de
homicídios dolosos entre os anos que antecederam a criação da CSPCCO, desde o começo da
divulgação dos dados em 1980 até o ano anterior da criação da comissão, ano 2000.
Quadro2 -Número de homicídios/ano Brasil
Ano
Nº de Homicídios
1980
13.910
1985
19.747
1990
31.989
1995
37.128
2000
45.360
Fonte: Mapa da Violência,2012.
5

O exemplo emblemático da ação direta de um agente publico, conforme o relatório da CPI, são as práticas
delituosas atribuídas ao Deputado Federal cassado pelo Acre, Hidelbrando Pascoal, conhecido por liderar uma
grupo criminoso que ,entre outros crimes, executava suas vítimas ,de forma cruel, ao utilizar uma motosserra
(RELATÓRIO FINAL, CPI NARCOTRÁFICO,2000, p. 21).

taxa de homicídios (100 mil)

Gráfico1 -Evolução da taxa de homicídios no Brasil (1980-2000)
Evolução da taxa de homicídios Brasil (1980-2000)
30
25
20
15
10
5
0
1980

1985

1990

1995

2000

Fonte: Mapa da Violência (2012)

Os dados mostram que o número de homicídios no Brasil triplicou no período de vinte
anos. Embora não sejam grandezas comparáveis, segundo parâmetros estabelecidos pelo
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), a taxa de crescimento populacional no
Brasil foi relativamente menor que taxa de homicídios, o que segundo os dados do Mapa da
Violência (2012), fica evidente a escalada da violência refletida nos crimes contra a vida.Os
mesmos dados apontam o crescimento das taxas de homicídios, medidas em relação a cada
100 mil habitantes6, que passaram de 11, 7 homicídios/100 mil (1980), para 26,7/100 mil
(2000). Um aumento de 124% nas taxas e de mais de 200% no número de homicídios em
pouco mais de 20 anos no Brasil, bem acima da taxa de crescimento populacional no mesmo
período que foi de 60, 3%, e bem acima das taxas de países que vivem em conflito armado,
como Afeganistão e Somália7.
Ao mesmo tempo, a sociedade brasileira se conscientizava quanto a questões
relacionadas às obrigações do Estado brasileiro e o papel das instituições no pós regime
autoritário de 1964 a 1985 e no advento da Constituição de 1988 8. Os estados da federação,
segundo o texto constitucional de 1988, passaram a ser os responsáveis pela segurança
pública dos cidadãos brasileiros e pelo desenvolvimento de políticas públicas nessa área. As
políticas de segurança pública desenvolvidas pelos estados, até o final dos anos 90, se
6

Corresponde ao método internacional da ONU (Organização das Nações Unidas) utilizado para indicadores das
taxas de Homicídios que fazem a contagem do percentual para cada grupo de 100 mil habitantes a cada ano. As
taxas variam próximo de 0 % países ou regiões com baixa incidência de homicídios, para 71 % em regiões
críticas com índices elevadíssimos.( Mapa da Violência, 2012).
7
Idem.
8
O Art.: 144 da CF 1988 tem como objetivo regular a atuação dos órgãos da segurança pública e as
responsabilidades dos Estados e da União.

mostraram ineficazes e focadas apenas em medidas repressivas, através de instituições
policiais, embora; “estruturadas sob a influência de resquícios autoritários, mas com a
responsabilidade de atuar de acordo com os princípios democráticos impostos pela sociedade
e pelos movimentos sociais” (CARVALHO; SILVA, 2011, p. 61).
Dez anos após a promulgação da Constituição de 1988, com a criação da Secretaria
Nacional de Segurança Pública (SENASP),“no ano 2000, foi criado pelo Governo Federal o
Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) e o Fundo Nacional de Segurança Pública
(FNSP), cujos objetivos eram articular ações de repressão e prevenção da criminalidade”
(COSTA; GROSSI, 2007,p. 12). A política de segurança pública no Brasil passou a ser
pensada do ponto de vista da articulação entre os poderes públicos nas esferas estadual,
federal e municipal e a sociedade, através de suas demandas construídas. Portanto, depois de
uma década de promulgação da Constituição de 1988, houve essa reviravolta na maneira de se
pensar a política de segurança pública no Brasil, como afirmam Carvalho e Silva (2011):
(...) a política de segurança pública passa a ser pensada sob o contexto de uma
sociedade democraticamente organizada, pautada no respeito aos direitos
humanos, em que o enfrentamento da criminalidade não significa a instituição da
arbitrariedade, mas a adoção de procedimentos tático-operacionais e políticosociais, que considerem a questão em sua complexidade (CARVALHO; SILVA,
2011, p. 62).
.

Ao mesmo tempo, a atuação do Legislativo, como resultado do Relatório Final da CPI
do Narcotráfico foi proposto o Projeto de Resolução da Câmara - PRC 27/99 - pela Comissão
de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC), que instituiu a Comissão de Segurança Pública e
Combate ao Crime Organizado, Narcotráfico e Violência (CSPCCONV), modificado, no ano
de 2004, para Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO).
O PRC 27/99 foi aprovado nesse intento, segundo as palavras do presidente da CPI, Deputado
Moroni Torgan:
A partir da criação da Comissão, vamos ter a possibilidade de trazer conhecimentos
do mundo inteiro nesse sentido. E está bem entendida, inclusive pelos meios de
comunicação, que a Comissão não é uma CPI, mas uma Comissão Permanente, que
poderá cobrar ação das autoridades, e esse vai ser o grande trunfo. No momento em
que se verificar que ações contra o crime organizado estão paralisadas, poderemos
chamar as autoridades e cobrá-las a respeito dessas ações. Se, por um lado, ela é
engessada, por outro, dará uma dinâmica contra o crime organizado que nunca
existiu neste País e possibilitará que isso aconteça regularmente(DEPUTADO
MORONI TORGAN, NOTA TAQUIGRÁFICA, 2001, p. 19).

Com isso, o surgimento da CSPCCO pode ser resumido no seguinte contexto: a
articulação direta entre os entes federativos (União, Estados e Municípios) voltada para os
problemas decorrentes da violência e criminalidade no Brasil; na Câmara dos Deputados a

partir do relatório final da CPI do Narcotráfico, nas suas 1198 páginas, 139 reuniões, 22
viagens e 824 indiciamentos por crimes como tráfico de entorpecentes, homicídio, peculato,
lavagem de dinheiro, sonegação fiscal, improbidade administrativa por intermédio do qual se
propõe que a segurança pública no Brasil seja repensada não apenas como investimento e
articulação entre os entes federativos, mas com a criação de um espaço permanente de
debates, desenvolvimento de políticas públicas e de medidas fiscalizadoras de aplicação de
recursos públicos na área.
Os próximos tópicos apresentam as principais características de composição da
CSPCCO nas três legislaturas, entre os anos 2003 e 2014, segundo o RICD: matérias ou
atividades de competência, composição numérica de membros e partidos, perfil profissional e
de carreira dos membros.

2.2 MATÉRIAS OU ATIVIDADES DE COMPETÊNCIA DA CSPCCO

As matérias ou atividades de competência da CSPCCO estão previstas no Regimento
Interno da Câmara dos Deputados (RICD). Nelas, estão contidas a configurações legais da
comissão, isto é, desde as normas do processo legislativo, até a finalidade legislativa a que a
comissão temática se propõe. Esse conjunto de regras e procedimentos estão previstos entre o
Artigo 22 ao Artigo 59 do RICD e são as bases estruturais das comissões permanentes da
câmara dos deputados9.
Nesses artigos estão toda a organização do sistema de comissões da Câmara dos
Deputados, desde a composição, número de membros, área de temática até a escolha dos
presidentes de comissões e os respectivos procedimentos legislativos. No artigo 32, inciso
XVI, está a finalidade legislativa ou as atribuições da CSPCCO estão divididas em nove
eixos:
a) assuntos atinentes à prevenção, fiscalização e combate ao uso de drogas e ao
tráfico ilícito de entorpecentes ou atividades conexas;
b) combate ao contrabando, crime organizado, seqüestro, lavagem de dinheiro,
violência rural e urbana;
c) controle e comercialização de armas, proteção a testemunhas e vítimas de crime, e
suas famílias;
d) matérias sobre segurança pública interna e seus órgãos institucionais;
e) recebimento, avaliação e investigação de denúncias relativas ao crime organizado,
narcotráfico, violência rural e urbana e quaisquer situações conexas que afetem a
segurança pública;
9

Regimento Interno da Câmara dos Deputados, RICD, 2014,13ª Ed.

f) sistema penitenciário, legislação penal e processual penal, do ponto de vista da
segurança pública;
g) políticas de segurança pública e seus órgãos institucionais;
h) fiscalização e acompanhamento de programas e políticas governamentais de
segurança pública;
i) colaboração com entidades não governamentais que atuem nas matérias elencadas
nas alíneas deste inciso, bem como realização de pesquisas, estudos e conferências
sobre as matérias de sua competência (RICD, Art. 32).

Esses nove eixos temáticos podem ser divididos em três atribuições a que se destinam
as comissões permanentes: função legisladora, fiscalizadora e investigatória. A CSPCCO
exerce a função legisladora, ao apreciar proposições relativas à prevenção e repressão à
criminalidade: com os eixos a, b, c, d, f e g,principalmente, no que diz respeito à apreciação
de políticas preventivas de segurança pública e matérias relativas à legislação penal e
processual e sistema penitenciário.Do ponto de vista investigatório, o eixo: e, o relativo ao
ambiente permanente de recebimento e investigação de denúncias. O papel fiscalizador da
comissão está previsto nos eixos: h e i, cujos principais objetivos são a fiscalização de
programas de segurança pública de iniciativa do governamental, bem como desenvolvimento
e acompanhamento de pesquisas sobre segurança pública com entidades não governamentais.
Desta feita, a comissão se estrutura como principal agente de análise de legislação ou
programas relativos à segurança pública, isto é, cabe à comissão analisar e exercer o papel
fundamental quanto à qualidade de políticas públicas e quanto ao destino de recursos para a
área da segurança pública no Brasil. O Quadro a seguir resume o numero de atribuições da
CSPCCO em relação às três funções comissionais no Legislativo, a saber: função legisladora,
fiscalizadora e investigatória.
Quadro 3 -Número de atribuições em relação à função comissional
Função comissional
Nº de atribuições da CSPCCO
Legisladora
6
Fiscalizadora
2
Investigatória
1
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO10.

Das nove atribuições, a produção legislativa é destaque na comissão. A finalidade de
legislar é o principal foco da CSPCCO em seis matérias de atividade da comissão. Portanto,
no seu leque de competências, há um grande potencial para a produção legislativa, em
diversas áreas temáticas da segurança pública, pois, geralmente, tais temas estão interligados.

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-.Acesso em: jul. 2015.

2.3OS PARTIDOS NA CSPCCO (2003-2014)

O Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) estabelece as bases legais da
alocação dos parlamentares nas comissões, de modo a atender a representatividade dos grupos
de interesse na Câmara dos Deputados, o chamado princípio da proporcionalidade partidária.
Segundo tal principio democrático, deve haver uma divisão equitativa dos membros da
comissão segundo a representatividade dos partidos políticos, Portanto, partidos grandes e
representativos possuem mais deputados nas comissões. No caso da CSPCCO, é possível se
afirmar isso? E quanto ao número de membros, a composição é equitativa em relação ao
número de deputados da Câmara dos Deputados?
Na composição numérica, o número de membros efetivos das Comissões temáticas
será fixado por ato da mesa diretora, ouvido o Colégio de Líderes, no início dos trabalhos de
cada legislatura11. Com isso, é estabelecido pelo Colégio de Líderes e lideranças partidárias, o
número de membros da CSPCCO e definido, no início da legislatura, um número entre 3,5 %
e 12% do número total dos deputados, o que corresponde entre 18 e 62 deputados. Esse
número correspondente ao principio de proporcionalidade, Com isso o RICD deixa margem
para os acordos das lideranças e bancadas, ao não explicar o porquê de haver comissões com
mais membros que outras.
Um exemplo é a comparação numérica entre a CSPCCO que possui 20 membros
titulares12,a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) possui 62 membros e a Comissão de
Finanças e Tributação (CFT), possui 42 membros, ou seja, há uma grande diferença entre o
número de parlamentares das três comissões. O que se pode explicar a importância estratégica
atribuída às comissões. O fato de a CFT e a CCJ serem rotas obrigatórias de quase todas as
proposições que tramitam na Casa, dá uma maior importância que outras comissões, como
afirma Santos (2002):
(...) A CCJ, tem poder de veto sobre qualquer proposição encaminhada à Câmara, os
efeitos das decisões tomadas por elas influenciam na probabilidade de aprovação de
Projetos de Lei apresentados pelos parlamentares sem assento nessa comissão. A
CFT é outro exemplo de comissão com alta externalidade e sua finalidade é

11
12

Art. 25 - RICD, 2014, 13. ed.
Na 54ª legislatura.

informar a Câmara sobre qualquer proposição que tenha impacto fiscal (SANTOS,
2002, p. 15).

O que pode explicar isso também são algumas alterações numéricas por mudanças
institucionais durante a legislatura. Na CSPCCO, houve essas mudanças no número de
membros titulares, desde sua criação no ano de 2002 até o ano de 2013, com a Resolução nº
20/04 da Câmara dos Deputados13. Esta mudança determinava que cada parlamentar ocupasse
apenas uma comissão como titular, de modo que isso causou uma diminuição no número de
membros da CSPCCO, pois muitos deputados foram impedidos de ocupar a titularidade nesta
comissão e noutra. Em 2005, a Resolução nº 30/05 anulou a resolução anterior. Essas
mudanças impactaram na composição numérica das outras legislaturas, conforme se pode ver
abaixo.
Quadro 4 -Número de membros titulares na CSPCCO/Legislatura
Legislatura
Número de membros
titulares da CSPCCO
52ª (2003-2006) *
35
53ª (2007-2010)
18
54ª (2011-2014)
20
Fonte:Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO14.

Com essas mudanças ocorridas pelas Resoluções nº 20/04 e nº 30/05, durante a 52º
legislatura, confirmou-se uma peculiaridade ou uma exceção à regra do RICD, estabelecida
nas outras resoluções. Com essa exceção, ao lado da Comissão de Legislação Participativa, a
CSPCCO tornou-se a comissão na qual o Deputado pode acumular a titularidade em mais de
uma comissão permanente.
Os Partidos com maiores bancadas ocuparam o maior número das vagas na comissão.
Os partidos que dominaram a comissão nas três legislaturas federais (2003-2014) são os
quatro maiores partidos do Brasil, no período: a base governista com os partidos PT e PMDB
e a oposição ao governo com PSDB e o DEM, antigo PFL.
No início dos trabalhos da comissão, no ano de 2002, as cadeiras da comissão foram
divididas entre nove partidos. Entre membros titulares e suplentes, os três partidos mais
representativos da Câmara dos Deputados, juntos, ocuparam 17 das 35 vagas da comissão e
10 das 18 vagas de titulares no início da legislatura. Na 54ª legislatura, ocuparam oito das 18
13

Esta resolução consistiu num conjunto de modificação administrativas relacionadas a composição numérica e
distribuição dos parlamentares nas comissões permanentes.
14
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades. Acesso em: jul. 2015.

cadeiras de titulares na comissão na primeira sessão legislativa, em 2011.Em relação à
totalidade dos membros, isto é, entre membros titulares e suplentes, na primeira sessão da 54ª
legislatura, 2011; os três partidos, juntos, possuíam 19 dos 35 membros efetivos da CSPCCO.
O Partido Democrata (DEM) ocupou a presidência da comissão em três anos: 2011,
2012 e 2013, no mesmo período em que houve um aumento da representatividade na
CSPCCO. No final da 54ª legislatura, 2014, o partido terminou o acréscimo de 4 membros em
relação ao início da 52ª legislatura. Houve, também, uma queda do número de parlamentares
do PMDB e do PSDB, no entanto, se manteve estável, durante o período estudado, os do PT,
o partido mais representativo da Câmara dos Deputados. Destaque para os partidos como PSB
e PPS, que tiveram um aumento significativo de representação.
No Gráfico 2,está a comparação do número de deputados por partido na CSPCCO. A
comparação indicada é feita entre o início da 52ª legislatura no ano de 2003 e o final da 54ª
legislatura, no ano de 2014. O critério utilizado para essa comparação é o fato de que as
cadeiras em cada comissão permanente da Câmara dos Deputados são divididas
regimentalmente no começo de cada legislatura, atendendo ao princípio da proporcionalidade
representativa. Esta regra indica que o maior número de vagas na comissão pertence aos
partidos mais representativos No entanto, nesta comparação, desconsidera-se uma das
principais características mostradas na literatura como em Muller (2005), que diz respeito
aalta rotatividade de parlamentares nas comissões permanentes brasileiras no decorrer das
legislaturas. Isto impede uma análise mais aprofundada da ocupação das vagas na comissão,
com vistas a uma comparação entre número de membros por partido.
A questão que pode ser levantada como mostra o Gráfico abaixo onde está no fato de
os partidos mais representativos, isto é, os com maior número de deputados na Câmara e,
portanto, com o maior número de vagas, abram mão dessas vagas em favor de partidos aliados
menores. Fato este não demonstrado pelos números do gráfico. Os quatro maiores partidos PT, DEM, PMDB, e PSDB - mantiveram suas representações na CSPCCO estáveis.

Gráfico 2 - Comparação do número de deputados por partido CSPCCO (2003-2014)

Comparação do numero de deputados por partido CSPCCO
entre os anos 2003 e 2014
7
6
5
4
3
2
1
0

ano 2003

ano 2014

Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO15.

De acordo com o Gráfico, os dois maiores partidos na comissão são o PT e o DEM,
antigo PFL e a comissão é composta por pouco mais de treze partidos com representatividade
nacional, que tiveram parlamentares na comissão desde o ano 2003, enquanto que outros seis
partidos menores, como PR, PSC, PSD,PROS PV, SDD, tiveram pouca representatividade na
comissão. Do ponto de vista da composição partidária, o quadro partidário da CSPCCO
aponta para aquilo que a teoria Informacional chama de composição ótima da comissão. “A
composição ótima da comissão é que corresponde a um microcosmo do plenário. Quanto mais
representativa do plenário ela for, tanto mais informação ela tornará pública na elaboração do
projeto” (LIMONGI,1994, p. 39). A CSPCCO possui característica representativa em relação
ao plenário e aglutina partidos e posicionamentos mais diversificados e, portanto, com maior
volume de informações.
Ligado a esses fatores representativos está também à composição ideológica, ou quais
posicionamentos dos partidos e preferências dos parlamentares e partidos classificados no
espectro ideológico. O debate na literatura sobre a caracterização de um continuum ideológico
dos partidos brasileiros, teve algumas reviravoltas desde as pesquisas desenvolvidas no final
dos anos 80 até os ano 2000, por Lamonieur (1989), Figueiredo e Limongi (1995),Santos
(2000, 2001) e outros, que desenvolveram pesquisas empíricas que divergiam se os
parlamentares brasileiros votavam em função do posicionamento partidário, ou em função das
preferências individuais. Caso a resposta fosse positiva para o posicionamento partidário,
15

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades. Acesso em: jul. 2015.

divergiam quanto ao nível de disciplina partidária dos congressistas brasileiros nessas
votações. Neste sentido, define Figueiredo e Limongi na pesquisa Partidos políticos e a
Câmara dos Deputados:1989-1994 entre outras que:
Os partidos apresentaram considerável coesão média no período como um todo. (...)
O quadro que emerge da análise revela um padrão de coalizões partidárias que é
coerente com a disposição dos partidos num continuum ideológico. Podemos falar
tranquilamente em partidos de direita, de centro e de esquerda (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999, p.3).

A caracterização dessas pesquisas implica que há certo grau de orientação partidária
que define, por exemplo, o posicionamento conservador ou progressista quanto às votações
nominais do parlamentar e o padrão de coalizões partidárias que alinham os partidos neste
continuum ideológico. Nessa literatura mencionada, há o agrupamento dos posicionamentos
partidários divididos no eixo ideológico de direita, centro e esquerda conforme Kinzo (1993)
e Figueiredo e Limongi (1995). No Quadro abaixo, há a divisão ideológica dos partidos que
compuseram a CSPCCO segundo tal critério de coerência de coalizões ou coligações
eleitorais apontado por Figueiredo e Limongi (1999).
Quadro 5 -Partidos por espectro ideológico/CSPCCO (2003-2014)
Posicionamento ideológico
Partido
Direita
DEM*; PR; PP; PSC
Centro**
PMDB ; PSDB; PRB; PT do B; PMN; PSD; PROS; PTB, PL
Esquerda
PT;PDT; PPS;PSB; PC do B; PV; SDD
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO16.
* Antigo PFL
*Partidos que se posicionam entre o centro-esquerda ou centro-direita foram classificados como centro,
com objetivo de simplificação ao quadro.

Vê-se que aponta a predominância de partidos de centro, seja centro-direita ou centroesquerda. Teoricamente, indica uma composição da CSPCCO de preferências heterogêneas.
Os partidos de centro são oito dos dezenove que compuseram a comissão no período
estudado. Desses oito, os dois maiores são o PSDB e o PMDB com as maiores bancadas.

2.4 EXPERTISES NA CSPCCO (2003-2014)

Alguns estudos apontam que a definição do perfil dos deputados de uma comissão
temática pode ser caracterizada por meio da experiência do deputado ou background, termo
16

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-. Acesso em: jul. 2015.

utilizado na literatura para determinar as bases de formação adquirida pelo parlamentar na sua
vida. O background pode ser o profissional de formação que “(...) decorre ou da formação
educacional ou da experiência profissional do parlamentar” (SANTOS, 2003, p. 101). Com os
atributos profissionais e de formação é possível, também, definir a carreira do parlamentar,
medida pela quantidade de mandatos, tempo na mesma comissão permanente, cargos de
lideranças em comissões e partidos e experiência em cargos do Executivo.
O background profissional e político podem garantir, ao parlamentar, um desempenho
legislativo melhor, segundo a perspectiva Informacional de Krehbiel (1991), pois, dispor de
conhecimento sobre determinado tema e experiência sobre os procedimentos legislativos,
pode representar vantagens para a consecução de objetivos, principalmente, num ambiente de
recursos escassos e poucos incentivos individuais, onde se opõem parlamentares com
diversificadas preferências. Mas, no caso da CSPCCO, é possível afirmar que a comissão é
composta por parlamentares, em sua maioria, com profissões ligadas à temática da comissão?
Quais as profissões dominam? Estes deputados possuem experiência política? E é possível
falar em carreira na comissão?
Para se chegar a essas respostas, primeiro há que se definir a composição profissional
da comissão. Esta composição pode ser construída sob dois aspectos principais: a expertise17,
por intermédio da profissão e da formação do parlamentar, dividida em dois grupos:
especialistas e não especialistas. Especialistas são os deputados que possui formação
acadêmica ou profissional alinhada com alguma matéria de atividade da CSPCCO, por
exemplo, Bacharéis em Direito, Advogados, profissionais estatais de Segurança Pública,
elencados na Constituição de 1988 18 ; Magistrados, Promotores do Ministério Público e
empresários do ramo de segurança privada. Os não especialistas são os profissionais diversos,
funcionários públicos, profissionais liberais e empresários de setores diversos.
O segundo aspecto é o tempo de carreira no Legislativo em postos de comando e a
experiência em cargos e em frentes parlamentares e movimentos classistas nas esferas
municipal, estadual e federal.
A tabela abaixo apresenta os parlamentares que compõem a CSPCCO por profissão
(2003-2014). Os dados foram extraídos do Repertório Biográfico da Câmara dos Deputados.
Nesta tabela, os especialistas são os deputados que possuem profissão/ocupação e formação
relacionadas à temática da comissão.
17
18

Especialização.
Art. 144, Constituição Federal de 1988

Tabela 1 - Parlamentares profissão/ocupação membros titulares e suplentes CSPCCO(2003-2014) *
Profissão/ocupação
Especialistas
Não especialistas
Total**
Taxa de especialistas
Taxa de não especialistas
Taxa média de profissão/ocupação especialistas nas três legislaturas

52º
24
30
54
45,5%
55,5%

53º
18
18
36
50%
50%
46,7%

54º
17
21
38
44,7%
55,3%

Fonte: Elaboração própria com dados do Repertório Biográfico da Câmara dos Deputados 52ª, 53ª, 54ª
legislaturas.
(*) Os dados da tabela correspondem ao somatório dos deputados titulares e suplentes que compuseram
a comissão do início das primeiras e das últimas sessões legislativas de cada legislatura,
desconsiderando as mudanças ocorridas durante cada legislatura.
(**) O número de deputados titulares e suplente por legislatura variou conforme as mudanças
administrativas decorrentes da Resolução 20/04 e 30/05 que ora aumentou, ora diminui o número de
membros na comissão.

Logo, a taxa média de parlamentares que declararam formação e ocupação profissional
ligadas à temática da CSPCCO, durante as três legislaturas, está em torno de 46,7 %, quase a
metade dos deputados, o que demonstra que a comissão é composta por muitos especialistas.
No entanto, individualmente, os especialistas, como Policiais Federais, Policiais Civis
e Policiais Militares, correspondem a 17% do total de 91 deputados que estiveram na
comissão, ao lado de 23% dos Parlamentares que são advogados, conforme indica o Gráfico:
Gráfico 3 -Profissão dos membros CSPCCO (2003-2014) *
Composição CSPCCO por profissão (2003-2014)

16%

7%
19%

2%
12%
2%

17%
8%

Médico
Advogado
Policial
Empresário
Servidor Publico
Professor
Agropecuarista
Comunicador
Magistrado
Engenheiro
Outros

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Repertório Biográfico da Câmara dos Deputados nas
52º, 53º e 54º legislaturas.
*Corresponde ao percentual da totalidade das profissões dos membros titulares da comissão nas três
legislaturas (52ª,53ª e 54ª), no início de cada ano legislativo, de modo, a desconsiderar as alterações
ocorridas durante os anos legislativos.

O gráfico mostra que as duas profissões que predominam na comissão são as de
advogados e policiais, correspondente a 36% do total. Isto,novamente, corrobora com alguns
aspectos que apontam a dinâmica de recrutamento dos parlamentares na comissão leva em

consideração fatores ligada à experiência profissional prévia (SANTOS, 2002, p. 251). No
caso dos advogados, pelo conhecimento na área jurídica, teoricamente, tenderiam a diminuir
as incertezas quanto às questões de interesse da CSPCCO, como por exemplo, os ritos
regimentais e às áreas do Direito, como Legislação Penal e Processual Penal. Quanto aos
policiais - Delegados de Polícia Civil e Federal e Oficiais da Policia Militar, por possuírem
cargos de gerenciamento, tendem a adquirir um maior grau de informação sobre os aspectos
ligados ao funcionamento das respectivas instituições de segurança pública, também uma área
de interesse da CSPCCO. Outro exemplo, é a escolha da presidência da comissão. O quadro 6
ilustra bem o perfil dos deputados mais experientes.
Quadro 6 -Presidentes da CSPCCO/tempo de carreira e de Comissão (2003-2014)
Ano

Presidente

Número de legislaturas na carreira

Número de legislaturas na comissão

2003 Moroni Torgan
5
3
2004 Wanderval Santos
2
2
2005 Enio Bacci
5
3
2006 José Militão
2
1
2007 João Campos
3
3
2008 Raul Jungman
3
3
2009 Marina Maggessi
2
2
2010 Laerte Bessa
3
3
2011 Mendonça Prado
3
3
2012 Efraim Filho
2
2
2013 Otávio Leite
2
2
2014 Pauderney Avelino
5
3
Fonte: Elaboração própria com dados do Repertório Biográfico da Câmara dos Deputados nas52ª, 53ª e
54ª legislaturas e dos relatórios anuais da CSPCCO 19.

Os deputados que ocuparam o cargo de presidência da CSPCCO possuem maior
carreira na Câmara dos Deputados e na própria CSPCCO, com exceção do Deputado José
Militão (PFL/MG), que possuía apenas um mandato e permaneceu apenas uma legislatura.
Outro ponto em comum é o background em Segurança Pública, que pode ser pontuado pela
experiência anterior do deputado em cargos direcionados à assuntos sobre segurança pública.
Destacam-se com essas características: os deputados Laerte Bessa(PSC/DF), ao lado dos
deputados João Campos (PSDB/GO) e Marina Maggessi (PPS/RJ), são conhecidos delegados
de polícia, líderes sindicais e lideranças legislativas, que militam em prol de mudanças na
legislação penal brasileira e na política nacional do desarmamento. Por outro lado, o
Deputado Raul Jungmann (PPS/PE), presidente da comissão em 2008, foi escolhido como
19

Disponível em:http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-. Acesso em: jul. 2015.

secretário geral da Frente Brasil sem Armas, grupo a favor do projeto de desarmamento, que
culminou com a aprovação do projeto de proibição da comercialização de armas de fogo no
Brasil, no ano de 2005. São, portanto, deputados que, em geral, possuem mais de três
mandatos e experiência - tanto profissional como política - nas áreas temáticas da CSPCCO.
Portanto, as motivações institucionais para criação da comissão, se deram a partir do
diagnóstico da CPI do narcotráfico, de que a criminalidade no Brasil alcançou altos níveis e a
real necessidade de um debate sobre a problemática da segurança pública, na Câmara dos
Deputados. Tudo isso impôs a constituição de uma comissão permanente que, entre outros
objetivos, deveria possibilitar soluções no que concerne a responsabilidade dos representantes
do povo, a saber, legislar, fiscalizar e ser um meio de interação entre a sociedade civil e os
poderes constituídos.

3 A PRODUÇÃO LEGISLATIVA DA CSPCCO NAS 52º, 53ª E 54ª LEGISLATURAS
(2003-2014): ANÁLISE DOS DADOS

Esta terceira parte do trabalho analisa a produção legislativa da comissão de segurança
pública e combate ao crime organizado (CSPCCO) nas 52ª, 53º e 54ª legislaturas, a partir do
quantitativo de Projetos de Lei apreciados, bem como os fatores explicativos que resultaram
tal produção. Esta seção do trabalho é organizada em dois tópicos: o primeiro apresenta os
Projetos de Lei de autoria dos deputados apreciados na comissão classificados, segundo o
nível de agregação, efeito e tema propostos em Amorim Neto e Santos (2003). O segundo
apresenta os fatores que explicam a variação da produção legislativa da CSPCCO.

3.1 CLASSIFICAÇÃODOS PROJETOS DE LEI CSPCCO (2003-2014)

Os Projetos de Lei apreciados na CSPCCO podem ser classificados conforme a
tipologia adaptada ao estudo de caso brasileiro por Octávio Amorim Neto e Fabiano Santos
em O Segredo Ineficiente Revisto: o que propõem e o que aprovam os deputados
brasileiros (2003). Esta tipologia trata dos Projetos de Lei propostos e sancionados de autoria
dos deputados brasileiros entre os anos 1985 a 1999. Os projetos são classificados em três
variáveis ou níveis: agregação, efeito e tema20.
O nível de agregação diz respeito a quem o Projeto de Lei se destina na sociedade, de
que forma ele se agrega. Este nível é subdividido em cinco categorias: individual, local,
regional, setorial e nacional. Amorim Neto e Santos (2003) classificam as cinco categorias de
agregação:
Classificamos um Projeto de Projeto de Lei como de nível individual de agregação
quando tem como alvo um único ou uns poucos indivíduos é o caso dos projetos
honoríficos e dos que concedem pensão a viúvas de ex-presidentes. Um Projeto de
Lei de nível local de agregação é aquele que tem por objeto um único município, ou
um pequeno número deles, mas não a totalidade dos municípios de um estado,
região ou país. Os projetos de nível de agregação regional visam a um ou a alguns
estados ou regiões, mas não à totalidade das regiões do país. Classificamos um
projeto como de nível setorial quando tem por objeto um determinado setor da
economia ou ramo de atividade profissional – os melhores exemplos são os projetos
de regulamentação do exercício de uma nova profissão. Finalmente, os projetos de

Para este trabalho foram excluídos da análise outras proposições legislativas como INC ( indicação Legislativa)
PDC ( Projeto de Decreto Legislativo), PRC( Projeto de Resolução da Câmara) por tratarem de questões
pontuais à atividade legislativa que divergem do objetivo de um Projeto de Lei Ordinário.

nível nacional afetam indiscriminadamente todos os grupos de cidadãos, regiões,
estados e municípios. (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 666).

Quanto ao nível de efeito, este diz respeito aos objetivos do Projeto de Lei, isto é, se
tais projetos geram custos ou benefícios para a sociedade. O nível de efeito é subdividido em
quatro categorias: benéfico, onerante, misto e neutro. Projetos benéficos são os que concedem
benefícios a um indivíduo ou a um grupo. Projetos onerantes são os que propõem algum ônus
financeiro ou regulatório, por exemplo, projetos que visam criar novos impostos ou taxar
produtos industrializados. Os projetos mistos são os que prevêem benefícios para algumas
pessoas ou grupos e oneram outras. “(...) Como, por exemplo, os que provêm proteção a uma
bacia hidrográfica. Essa proteção gera efeito misto porque traz benefícios ecológicos, mas
impõe custos a agricultores e indústrias locais”. (AMORIM NETO E SANTOS, 2003, p.
667). Por fim, os projetos neutros, aqueles que comemoram um acontecimento específico sem
serem benéficos, onerantes ou mistos. São projetos que instituem datas comemorativas sem
conceder feriado, por exemplo.
Quanto ao assunto ou tema do Projeto de Lei, Amorim Neto e Santos (2003) criaram
oito categorias: Administrativa, Econômica, Orçamentária, Honorífica, Política, Social,
Cultural-científica-tecnológica e Ecológica, para designar o foco do projeto em áreas
específicas. No entanto, para a análise dos Projetos de Lei da CSPCCO, que é uma comissão
de foco social, a dificuldade que se impõe é a pouca referência na literatura sobre categoria de
Projetos de Lei em comissões específicas. As poucas pesquisas que categorizam a produção
legal em comissões permanentes da Câmara dos Deputados, como nos estudos de caso
desenvolvidos por Lemos e Ricci (2003) e Lima (2006), classificam o Assunto da produção
legislativa das respectivas comissões de acordo com as matérias e atividades de competências
das mesmas definidas no RICD.
Dessas escassas fontes sobre categorização de produção legislativa, há uma pesquisa
sobre a própria CSPCCO, chamada O papel legislativo na segurança pública: análise da
atuação da Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados em 2013, do
Instituto Sou da Paz, uma ONG (Organização Não Governamental) que estuda o fenômeno da
violência e criminalidade no Brasil21. Tal pesquisa analisa a atividade legislativa da CSPCCO
no ano de 2013 e categoriza a produção legislativa da comissão por assunto, conforme o
mesmo critério de divisão das pesquisas supracitadas, ou seja, através das matérias e
atividades de competência da comissão, definidas no Art. 32 do RICD. Nesta pesquisa, o
21

Esta e outras pesquisas podem ser vistas no site www.soudapaz.org.

Assunto da produção legislativa da CSPCCO está dividido em dez categorias: Política Penal,
Justiça Criminal, Financiamento, Política de Armas, Política de Drogas, Segurança Privada,
Polícia, Explosivos, Apreensões de bens e Outros:


Projetos de Política Penal- dizem respeito às propostas que modificam a legislação
penal, aumentando penas ou criando novos tipos penais;



Projetos de Justiça Criminal - aqueles concernentes às mudanças na legislação
processual, isto é, voltados aos condicionantes do cumprimento das penas,
relacionados à Lei de Execuções Penais;



Projetos de Política Penitenciária- projetos que alteram o funcionamento
administrativo das unidades prisionais e do Conselho Nacional Penitenciário e tratam
de direitos dos presos e egressos do sistema penitenciário;



Projetos de Financiamento e Prevenção - dizem respeito ao investimento em políticas
públicas preventivas de segurança pública;



Política de Armas - buscam regular o uso e as condições para a posse de armas letais,
especificamente, armas brancas e armas de fogo, reguladas pela Lei n. 10286 de 2003,
conhecida como o Estatuto do Desarmamento;



Projetos de Políticas Antidrogas - voltados para políticas de prevenção do uso de
drogas e acompanhamento de dependentes químicos;



Projetos de Segurança Privada- regulam a atividade de segurança privada no Brasil.



Projetos de Polícia - tratam e regulam a carreira dos profissionais da Segurança
Pública (policiais, agentes prisionais, guardas civis,etc.);



Projetos de Explosivos – aqueles que regulam a venda, o transporte e a identificação
desses produtos no território nacional;



Apreensão de Bens- projetos que tratam de procedimentos administrativos para
apreensão de bens de envolvidos em crimes



Outros- projetos que criam datas comemorativas.

As tabelas a seguir dividem todos os Projetos de Lei produzidos na CSPCCO de
autoria do Legislativo e classificados sob as três categorias: agregação, efeito e assunto. Os
dados correspondem aos 438 projetos apreciados na comissão entre os anos 2003 a 201422.

Os 438 projetos de lei apreciados pela CSPCCO no período e que são objetos desta pesquisa correspondem aos
projetos com situação final até o mês de Dezembro de 2014.

Tabela 2 - Número de projetos apresentados por nível de agregação CSPCCO (2003-2014) *
Nível
N
%
Individual
4
0,9
Local
0
0
Regional
4
0,9
Setorial
72
16,4
Nacional
358
81,7
Total*
438
100
Fonte: O autor, baseado em dados dos relatórios anuais da CSPCCO23.

Os dados apresentados mostram o quantitativo de 438 Projetos de Lei do legislativo,
dos quais 81,7% são de nível de abrangência nacional. Um segundo aspecto, são os projetos
de nível setorial, com 16, 4% do total. Quanto a projetos de nível individual, os parlamentares
propuseram apenas 4 projetos(0,9% da produção). Esses números relativos confirmam a ideia
de que a maior parte da produção do legislativo brasileiro tem foco de abrangência nacional.
Diferentemente do que se pensava sobre o objetivo da produção dos congressistas brasileiros,
“[...]é enganoso pensar que a produção legislativa do Congresso esteja relacionada com
tendências meramente paroquiais”(RICCI, 2003, p.723).
Tabela 3 - Projetos apresentados por nível de efeito CSPCCO (2003-2014)
Nível
N
%
Benéfico
406
92,6
Onerante
24
5,5
Misto
0
0
Neutro
8
1,9
Total
438
100
Fonte: Elaboração própria, com dados dos relatórios anuais da CSPCCO24.

Vê-se que os projetos benéficos correspondem à maioria dos projetos apresentados
pelo Legislativo apreciado na CSPCCO. 92,6% dos projetos dos parlamentares tiveram o
nível de efeito benéfico. Os projetos onerantes, mistos e neutros corresponderam a 6,9% dos
projetos propostos. Em linhas gerais, os números mostram que os projetos apresentados pelo
Legislativo, quase em sua totalidade, têm um impacto benéfico para a população, partindo do
pressuposto que grande parte dessa produção tem o foco social com baixo impacto, ou seja,
“[...] tendem a concentrar-se em alguns problemas tópicos que dizem respeito à vida cotidiana
do cidadão médio”(AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 673). Em oposição a isso, o
governo, por meio de suas prerrogativas constitucionais, tende a produzir lei em matéria
fiscal, orçamentária e tributária que, em geral, podem onerar a população.
23

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-. Acesso em: jul. 2015.
24
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-.Acesso em: jul. 2015.

Tabela 4 -Projetos apresentados por assunto CSPCCO (2003-2014)
Assunto
N
%
Política penal
93
21,2
Polícia
79
18,0
Justiça criminal
80
18,2
Financiamento e prevenção
21
4,8
Política antidrogas
21
4,8
Política penitenciária
38
8,7
Segurança privada
25
5,7
Armas
47
10,7
Apreensão de bens
19
4,3
Outros
15
3,4
Total
438
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO25.

Em relação ao assunto26, os números indicam que a categoria com os projetos mais
apresentados foi a de política penal, com 21,2%. Os outros dois assuntos mais apresentados
foram os temas polícia e justiça criminal. Os projetos de política penal e justiça criminal
podem ser considerados correlatos, pois tratam de matéria punitiva, por exemplo, mudanças
na legislação penal e processual penal 27 . Campos (2014), na pesquisa intitulada Crime e
Congresso Nacional: uma análise da política criminal aprovada de 1989 a 2006 classifica
tais projetos reativos, no que chama de política criminal:
1. Leis mais punitivas: leis que aumentaram a punição em relação à lei anterior.
2. Políticas penais alternativas: leis que reduziram punições ou ampliaram garantias
3. e direitos dos acusados.
4. Criminalização de novas condutas: criminalização de condutas antes não
criminalizáveis.
5. Leis mistas: leis que aumentam as penas em conjunto com políticas penais
alternativas ou ampliam as garantias e direitos dos acusados (CAMPOS, 2014, p.
334).

Já o tema polícia está mais ligado a projetos chamados corporativistas, pois dizem
interesse a uma classe distinta de funcionários públicos com interesses específicos. Enquanto
projetos de Financiamento e Prevenção - que criam políticas públicas na área da segurança
pública ou destinam recursos para área - correspondem a 4,8%dos projetos apresentados pelo
legislativo.
No que tange aos Projetos de Lei sancionados, os dados abaixo apresentam os projetos
de autoria do legislativo sancionados, logo, transformados em norma jurídica.

Disponível em:http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-.Acesso em: jul. 2015.
26
O exemplo de cada projeto de lei por assunto encontra-se no Apêndice A.
27
A título de informação, segundo o art. 22 da CF de 1988, compete privativamente à união legislar sobre tais
matérias.

Tabela 5 -Projetos de Lei sancionados por nível de Agregação CSPCCO (2003-2014)
Nível
N
%
Individual
1
5,6
Local
0
0
Setorial
2
11,1
Regional
0
0
nacional
15
83,3
Total
18
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO 28.

Segundo a Tabela, os Projetos de Lei de autoria do legislativo sancionados por nível
de abrangência, pouco diferem da lógica dos projetos apresentados, ou seja,predominam os de
foco de abrangência nacional 83,3%, em detrimento dos projetos de cunho local ou paroquial.
No entanto, o destaque fica para o único projeto de cunho individual, o PL 3777/2008, que
concedeu anistia a um grupo de policiais militares grevistas naquele ano.
Tabela 6 -Projetos de Lei sancionados por nível de Efeito CSPCCO (2003-2014)
Nível
N
%
Benéfico
18
100
Onerante
0
0
Misto
0
0
Neutro
0
0
Total
18
100
Fonte:Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO29.

Isso mostra os projetos sancionados quanto ao nível de efeito, onde predominam os
Projetos de Lei benéficos com 100% da produção sancionada. Esses números novamente
indicam que projetos onerantes tendem a serem matérias de iniciativa do Executivo dadas as
suas peculiaridades legais.
Tabela 7 -Projetos de Lei sancionados por Assunto CSPCCO (2003-2014)
Assunto
N
%
Política penal
8
44,4
Polícia
2
11,1
Justiça criminal
2
11,1
Financiamento e prevenção
3
16,7
Política antidrogas
1
5,5
Política penitenciária
1
5,5
Segurança privada
0
0
Armas
1
5,5
Apreensão de bens
0
0
Outros
0
0
Total
18
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO30.
28

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-; http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/normasaprovadas.html.Acesso em: jul. 2015.
29
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-; http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/normasaprovadas.html. Acesso em: jul. 2015.

No que concerne aos projetos sancionados por assunto, segundo a Tabela, os projetos
que predominam são os relacionados à política penal com 44,4% da produção. Se, novamente,
levar-se em consideração a correlação entre política penal e justiça criminal, a chamada
política criminal soma 61%dos projetos sancionados, enquanto que, em relação à categoria
Financiamento e Prevenção, os deputados produziram três Projetos de Lei sancionados.
As conclusões dos dados apresentados nas seis tabelas sobre os projetos apresentados
e os projetos sancionados indicam a existência de uma agenda ou perfil de produção do
legislativo, no que tange às matérias relacionadas com a segurança pública com uma baixa
produção legislativa. Foram apresentados 438 Projetos de Lei no período e, desses, apenas 18
foram sancionados, ou seja, 4,1% dos projetos se materializaram em norma jurídica. Em
relação ao conteúdo, a agenda se confirma na predominância de projetos apresentados e
sancionados,classificados nos níveis de abrangência nacional, com efeito benéfico e assunto
relacionado à chamada política criminal.
.
3.2 FATORES QUE EXPLICAM O PERFIL DA PRODUÇÃO LEGISLATIVA NA
CSPCCO (2003-2014)

Os fatores que explicam o perfil da produção legislativa na CSPCCO entre os anos
2003 e 2014 são organizados em duas seções: os pressupostos explicativos e quem consegue
ter um projeto de lei sancionado na CSPCCO.

3.2.1Os pressupostos explicativos

O ponto de partida para descobrir os fatores que explicam a variação da produção legal
da CSPCCO está referenciado em alguns estudos Figueiredo e Limongi (1999) e Lemos
(2002), que apontam para a influência dos fatores inerentes ao processo decisório no conteúdo
dos Projetos de Lei. Estes estudos partem do pressuposto que os parlamentares apresentam
projetos os chamados projetos distributivos com o simples objetivo de se reelegerem. Tais

pesquisas tentam explicar de que forma tal comportamento dos deputados é impactado pelos
efeitos da concentração dos poderes de agenda e de veto nas mãos do chefe do Executivo.
Há, no Modelo do Segredo Ineficiente (MSI), fortes fatores explicativos sobre a
dinâmica institucional brasileira (SHUGART; CAREY, 1992). Este modelo pressupõe que as
relações entre as arenas legislativas e eleitorais não possuam tanta convergência, ou seja, os
deputados não deixam claros seus focos e preferências legislativas quanto a questões de nível
nacional, e, portanto podem agir na arena legislativa com o foco paroquialista, ou seja,
visando o interesse de seu eleitorado local.Amorim Neto e Santos (2003) analisam as
principais características do MSI, segundo o qual há uma divisão do trabalho legislativo entre
os Poderes Executivo e Legislativo, em que, supostamente, o Executivo proporia Projetos de
Lei de impacto nacional e o Legislativo proporia projetos de baixo impacto, que beneficiariam
seus distritos eleitorais.
A base dessa divisão está em três principais características institucionais: o Executivo
dotado de fortes poderes legislativos e exclusividade na proposição de matérias
orçamentárias; a disciplina partidária fraca devido ao sistema eleitoral de lista aberta, o que
diminuiria o controle dos líderes partidários em relação aos liderados e o foco paroquial dos
deputados brasileiros que agem como lobistas na busca de recurso para suas clientelas.
Amorim Neto e Santos (2003) assim resumem o MSI:
1 os congressistas apresentam Projetos de Lei de baixo impacto que beneficiam seus
distritos eleitorais, enquanto o Executivo propõe projetos de impacto nacional;
2 diferentemente das propostas de iniciativa do Executivo, poucos projetos dos
congressistas passam na Câmara, já que os legisladores não gastam tempo tentando
aprová-los;
3 os poucos projetos iniciados pelos deputados que são aprovados também têm
baixo impacto e beneficiam igualmente suas regiões eleitorais. A ineficiência de tal
divisão do trabalho legislativo reside no fato de o paroquialismo dos congressistas
não oferecer aos eleitores opções claramente identificáveis entre políticas públicas
nacionais na época das eleições (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p.663).

Os pilares 1 e 2 do MSI segundo Amorim Neto e Santos (2003) são empiricamente
comprovados: O primeiro diz respeito aos poderes constitucionais do chefe do Executivo.
Segundo Figueiredo e Limongi (1999) 85% das leis sancionadas entre os anos 1989 e 1994
foram de origem do Executivo. Destas, 60% foram relacionadas à matéria orçamentária, isto
é, Projetos de Lei de exclusividade do Executivo e com impacto nacional. O 3º pilar,
empiricamente comprovado, nos trabalhos de Figueiredo e Limongi (2001ª ,2001 b) e
Samuels (2002), mostram o baixo impacto dos Projetos de Lei apresentados pelos deputados.
Grande parte das emendas ao orçamento tem por alvo seus Estados e não municípios, visto
que estados funcionam como distritos eleitorais.Com isso, o desenho institucional do processo

de produção legal brasileiro tem como pressupostos:o Executivo dotado de fortes poderes
legislativos; deputados com pouco incentivo para produzir lei; e o conteúdo da produção de
baixo impacto social.
Segundo Amorim Neto e Santos (2003), o MSI explica a dinâmica institucional
brasileira, porém, com certos limites, quanto ao conteúdo da produção legislativa brasileira. O
MSI traz essa contribuição em indicar o desenho institucional no qual se inserem os fatores
explicativos. Isto posto, a produção legislativa da CSPCCO tem os mesmos padrões previstos
pelo MSI? Quais características podem explicar o sucesso de alguns Projetos de Lei?

3.3 QUEM CONSEGUE TER UM PROJETO DE LEI SANCIONADO NA CSPCCO?

Os fatores que explicam a aprovação de determinados Projetos de Lei na Câmara de
deputados estão baseados em dois grupos de fatores: o fator coalizão e o fator carreira do
parlamentar, os quais Amorim Neto e Santos (2003) chamam de atributos que explicam o
sucesso na aprovação de alguns Projetos de Lei de autoria dos deputados brasileiros.Ambos
os fatores podem ser encontrados nas teorias comportamentais Partidária Cox McCubbins
(1993; 1994);Informacional (Gilligan; Krehbiel, 1987; Krehbiel, 1991) em dois principais
aspectos: a centralização decisória na Câmara dos Deputados por parte dos partidos mais
representativos e ligados ao governo; e a especialização ou atributo individual do parlamentar
como a longevidade da carreira e a ocupação de posto estratégicos nas instancias
decisórias.Tais fatores são os atributos que o parlamentar deve ter para transpor os obstáculos
institucionais.
O primeiro atributo do parlamentar ou fator é pertencer à base de apoio do governo. O
desempenho legislativo de um parlamentar pode ser entendido a partir da formação dos
chamados gabinetes de coalizão, ou o agrupamento de partidos para a formação da base que
apóia o governo. A existência da relação entre o governo e a maioria de coalizão de apoio, os
chamados partidos de situação podem afetar o desempenho legislativo do parlamentar na
medida em que:
Ao apoiar um presidente, os partidos da coalizão passam a ter acesso a uma série de
vantagens específicas, como negociar a distribuição de cargos públicos (ministérios,
secretarias e cargos de escalões inferiores), pressionar para a liberação de créditos,
ter privilégio nas emendas de MPs e em processos de concessão de rádio e TV.
Segundo esse ponto de vista, os termos da relação entre o presidente da República e
o Congresso também mudam, de modo que, em vez de prefigurar uma cooperação

impulsionada pelo fato de cada um perseguir os seus objetivos específicos, eles se
expressam na forma, típica dos regimes parlamentaristas, da relação entre Executivo
(primeiro-ministro e ministros de gabinete) e partidos de maioria (RICCI, 2003, p,
714).

Com isso, segundo o autor, é de se supor que pertencer à base governista pode
aumentar as chances de o parlamentar conseguir ter seus projetos sancionados. De modo que
tais os partidos mais representativos centralizam o processo decisório no interior da Câmara
dos Deputados.Contrariamente, parlamentares pertencentes a coalizão de oposição,
supostamente, tenderiam a ter menos projetos aprovados. Segundo as tabelas 11 e 12, os
números sobre a produção legislativa apreciada pela CSPCCO mostram evidencias nesse
sentido tanto para projetos apresentados como para sancionados.
Tabela 8 -Projetos de Lei do Legislativo propostos por Partido CSPCCO (2003-2014)
Partido
N
%
PT
50
11,4
PSDB
51
11,6
PMDB
131
29,9
DEM
56
12,8
PTB
9
2,0
PR
19
4,3
PRB
3
0,6
PDT
18
4,1
PL
17
3,8
PSB
26
5,9
PSC
9
2,0
PP
36
8,2
PSD
5
1,1
PMN
3
0,6
PC do B
3
0,6
PPS
1
0,2
PSOL
1
0,2
SDD
2
0,4
PV
1
0,2
Total
438
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO31.

Os números indicam que 19 partidos propuseram Projetos de Lei que foram apreciados
na CSPCCO, no total de 438 projetos; destes 65,7% dos Projetos de Lei de iniciativa do
Legislativo foram apresentados pelos quatro maiores partidos com representatividade no
período, a saber, o PMDB com 29,9%; o DEM com 12, 8%; o PSDB com 11,6% e PT com
11, 4% dos Projetos de Lei. Já tabela 12 é concernente aos Projetos de Lei sancionados por
partido, os números indicam que nove partidos tiveram seus Projetos de Lei sancionados no
31

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades- e http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/normasaprovadas.html. Acesso em: jul. 2015.

total de 18 projetos. Destes 77,9 %foram de partidos da base aliada do governo no período:
PT, PMDB, PR, PRB e PDT.
Tabela 9-Projetos de Lei do Legislativo sancionados por partido CSPCCO (2003-2014) *
Partido
N
%
PT
5
27,8
PSDB
1
5,6
PMDB
4
22,3
DEM
1
5,6
PTB
1
5,6
PR
2
11,1
PRB
1
5,6
PDT
2
11,1
PSB
1
5,6
Total
18
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO32.

Como se vê nas Tabelas 8 e 9, os partidos do chamado bloco de oposição e de situação
apresentaram números similares de projetos de lei. No entanto, quanto às proposições
sancionadas, a maioria foi de autoria da base governista, o que indica que pertencer a partidos
da base do governo é um fator relevante para a aprovação do projeto.
A Tabela abaixo mostra os Projetos de Lei por nível de abrangência apresentados sob
o fator coalizão. A escolha do nível de abrangência dos projetos para analisar o fator coalizão
se dá primeiro pela predominância de projetos de abrangência nacional na produção do
Legislativo brasileiro e segundo pelo fato de [...] “Os partidos de oposição usarem suas
prerrogativas de introduzirem Projetos de Lei de abrangência nacional para fazer propaganda
de suas posições políticas perante os eleitores e com isso fortalecer suas chances de chegar
Presidência da República” (AMORIM NETO e SANTOS, 2003,p 690) . Tal análise se dá
entre os projetos dos parlamentares dos partidos de Situação e Oposição ao governo, nas três
legislaturas estudadas 52ª, 53ª e 54ª, dos dois mandatos do governo PT, dos presidentes
Lula/PT (2003-2010) e Dilma Rousseff PT (2011-2014)33. Os deputados dos partidos da base
governista comandados pelo (PT, PL, PMDB, PC do B,PSD e PP, PSB,PDT,PRB,PR)
apresentaram 292 Projetos de Lei. Desse total, 245 projetos ou 83,9% do total são de
abrangência nacional. Da mesma forma, os projetos apresentados pelos partidos de oposição
do total de 146 projetos, 77,3% possuem o nível de abrangência nacional.

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-;http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/normasaprovadas.html.Acesso. 2015.
33
A relação dos partidos que compõem a coalizão durante o período tem como fonte o trabalho de Inácio e
Rezende (2015)

Tabela 10 -Projetos de Lei do Legislativo apresentados por nível de abrangência e coalizão (N e %)
Nível
Situação
Oposição
N
%
N
%
Nacional
245
83,9
113
77,3
Regional
3
1,02
1
0,68
Setorial
42
14,3
30
20,5
Local
0
0
0
0
Individual
2
0,68
2
1,36
Total
292
100
146
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO34.

O mesmo ocorre em termos percentuais com os projetos sancionados de autoria dos
parlamentares dos partidos de Situação e Oposição. Segundo os dados, 93,4% dos Projetos de
Lei de autoria do bloco partidário da Situação são de nível de abrangência nacional e 100%
dos Projetos de Lei sancionados de origem do bloco de oposição possuem o nível de
abrangência nacional também.

Tabela 11 -Projetos de Lei do Legislativo sancionados por abrangência e coalização (N e %)
Nível

Situação

Oposição
N
%
N
%
Nacional
14
93,4
3
6,6
Regional
0
0
0
0
Setorial
0
0
0
0
Local
0
0
0
0
Individual
1
6,6
0
0
Total
15
100
3
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO35.

O que os dados confirmam em relação à apresentação de Projetos de Lei em que o
parlamentar pertence à Oposição ou à Situação, é indiferente no tocante ao conteúdo ou ao
alcance geográfico dos Projetos de Lei apreciados na CSPCCO. No entanto, quanto à
aprovação dos projetos, os dados mostram que os parlamentares de partidos da base de
Situação do governo no período tiveram a maioria dos projetos sancionados: quinze dos
dezoito projetos sancionados.
No tocante ao fator carreira legislativa, ou expertise dos deputados, há a premissa de
que os atributos individuais do Deputado são fatores determinantes para explicar sua
34

Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades-.Acesso. 2015
35
Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoespermanentes/cspcco/documentos/relatorios-de-atividades- e http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/normasaprovadas.html.Acesso. 2015.

capacidade legislativa e o sucesso do parlamentar na arena legislativa. Tal premissa se
fundamenta na superação pelo Deputado de uma série de barreiras, sejam elas constitucionais,
regimentais e de convencimento do pares para a aprovação de um Projeto de Lei no congresso
nacional. ”(...) Os deputados que conseguem aprovar seus projetos, são os que têm a
motivação e os recursos políticos para tal” (AMORIM NETO; SANTOS, 2003,p. 684).
Os atributos de carreira ou recursos políticos do Deputado podem ser definidos como
duas principais características: longevidade da carreira parlamentar ou seniority e a ocupação
de algum posto de comando na esfera administrativa ou legislativa. Através desses recursos,
os deputados adquirem maior conhecimento da estrutura legislativa, das regras institucionais e
das preferências dos outros deputados; portanto atributos que tendem a diminuir os riscos e
custos de tramitação de um Projeto de Lei.
Tais atributos diminuem os custos de tramitação dos projetos através da transposição
das principais barreiras regimentais que aumentam o tempo e o caminho que o projeto deve
tomar antes de ser aprovado. São duas as principais barreiras de tramitação, a saber, o Regime
de Apreciação e o Regime de Tramitação presentes nos Artigos 24 II, 132 e 151 RICD. O
primeiro diz respeito aos custos ligados a dispensabilidade ou não da apreciação do projeto no
Plenário da Câmara dos Deputados ou a apreciação conclusiva na comissão de mérito, o
chamado poder terminativo, importante recurso legislativo sobre a qual explica Figueiredo e
Limongi(1999):
Por meio dessa prerrogativa, o princípio da divisão do trabalho embutido no sistema
de comissões foi levado às suas últimas conseqüências: as comissões podem aprovar
legislação dispensando a manifestação explícita do plenário. Essa inovação foi
saudada pelos constituintes como avanço institucional sem par, capaz de redefinir as
práticas de trabalho do Congresso. Através dessa inovação institucional se evitaria a
centralização dos trabalhos em plenário, permitindo, assim, desafogar a pauta
(FIGUEIREDO; LIMONGI,1999, p. 3).

Isto é, essa divisão quanto ao regime de apreciação a que o projeto tramita indica o
percurso que o Projeto de Lei deve seguir, isto é, se deve ser concluído nas comissões ou se
necessita da apreciação do Plenário da casa. O Regime de Tramitação trata do tempo de
apreciação dos projetos e pode ser dividida em Ordinário, Prioridade e Urgência. Os projetos
que tramitam em regime Ordinário possuem um tempo maior de tramitação que os outros dois
regimes, pois para serem deliberados são necessárias 40 sessões ordinárias nas comissões
temáticas; enquanto que nos regimes especiais: Urgência e Prioridade são necessárias, apenas,
5 e 10 sessões, respectivamente.

Obviamente um Projeto de Lei Ordinário e de apreciação do Plenário possui maiores
custos de tramitação que projetos em regime de urgência e de apreciação Conclusiva, visto
que o tempo de tramitação em 40 sessões, como num projeto Ordinário, e a possibilidade de
ele ser arquivado no final de cada ano legislativo conforme o art. 103, 105, e 163 do RICD
diminuem as chances do sucesso dessa proposição. Segundo Figueiredo e Limongi (1996),
entre os anos 1989 e 1994, apenas 63 projetos, ou 24% dos projetos que tramitaram em
regime ordinário foram sancionados, em contrapartida, 80,8% dos projetos em regime de
urgência foram aprovados, ou seja,“a urgência praticamente assegura a aprovação da matéria,
a aprovação com tramitação ordinária é mais difícil” (FIGUEREDO; LIMONGI, 1996, p.77).
Segundo a Tabela abaixo a produção legislativa da CSPCCO segue esta mesma lógica entre
os projetos sancionados.
Tabela 12 -Projetos de Lei do Legislativo sancionados por tramitação entre 2003 e 2014 (N e %)
Tramitação
N
%
Ordinária
5
27,7
Especial*
13
72,3
Total
18
100
Fonte: Elaboração própria com dados dos relatórios anuais da CSPCCO36.
*Tramitação em urgência e prioridade

Dos 18 projetos sancionados, apenas 27, 7% tramitaram em regime ordinário O que
demonstra importância do pedido de urgência para a aprovação de um projeto. E que no caso
dos que tramitaram na CSPCCO,72,3% dos projetos sancionados tiveram o pedido de
tramitação especial, o que reduziu o tempo de apreciação da matéria.
Portanto a aprovação de um Projeto de Lei demanda uma série de recursos por parte
do parlamentar que vão desde o requerimento para desarquivamento do projeto, a construção
de acordos com os pares para a mudança de regime de tramitação, bem como para inclusão do
projeto na pauta do dia na Câmara. Tais recursos segundo Amorim Neto e Santos (2003) estão
relacionados aos atributos individuais do parlamentar, ou a expertise política. A aquisição de
expertise pode ser medida pelo tempo de carreira ou percurso biográfico do parlamentar na
vida legislativa.
A tabela seguir apresenta a projetos apreciados na CSPCCO sancionados por carreira
na vida pública, isto é, os anos que o Deputado exerceu a carreira como legislador, e em
cargos relevantes de poder do Executivo. Estes cargos analisados na biografia dos
36

Disponível em:http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/normasaprovadas.html: Acesso.
2015.

parlamentares mostram o tempo de carreira e os cargos assumidos no Congresso nacional:
lideranças partidárias, presidência de comissões, e presidência da Câmara e o cargo de
Senador da República. Na esfera do Executivo, cargos de Ministros, Secretários e chefes do
Executivo como Governador e Prefeito37.
Tabela 13 -Projetos de Lei sancionados por tempo de carreira do parlamentar
Anos de carreira**
Projetos sancionados
N
%
4 anos
0
0
8 anos
0
0
12 anos
3
16,7
Mais de 12 anos
15
83,3
18
100
Total
Fonte: Elaboração própria com os dados do Repertório biográfico dos deputados brasileiros 52ª, 53ª,
54º, legislaturas e dados38.
*Dados até o dezembro de 2014.
* Carreira entendida como o tempo de vida pública do parlamentar em cargos no poder Legislativo e
Executivo nas esferas Federal, Estadual e Municipal.

De acordo com esses dados, os Projetos de Lei sancionados de autoria do Legislativo
tiveram como autores parlamentares com doze anos ou mais de carreira. Principalmente, a
longevidade da carreira na Câmara dos Deputados mostra que:
Quanto mais tempo de Câmara eles têm, mais tempo terão acumulado para: (a)
acompanhar a tramitação de seus projetos;b) familiarizar-se com as normas formais
e informais do processo legislativo; (c) especializar-se em uma área de política
pública; (d) conhecer as preferências de outros deputados e partidos; (e) aprender
afazer acordos com os colegas; (f) adquirir prestígio e, portanto, influência sobre
seus pares (AMORIM NETO; SANTOS,2003,p. 684).

Além dessa experiência adquirida, outros fatores são importantes para a aprovação do
projeto do parlamentar como, por exemplo, ocupar um posto de poder na estrutura legislativa,
com a influência que o cargo pode exercer. Um exemplo é o caso do Deputado Arlindo
Chinaglia do PT /SP que teve o Projeto de Lei 3653./1997 transformado na Lei Ordinária
12030/2009 no mesmo período em que o parlamentar foi Presidente da Câmara dos
Deputados entre os anos de 2007 e 2009. Esse projeto trata de regulamentar os trabalhos dos
Peritos oficiais. Foram utilizados dois instrumentos regimentais para modificar a condição do
Projeto de Lei 3653/1997: o primeiro através do requerimento por parte das lideranças
partidárias para a modificação do regime ordinário para apreciação em regime de urgência
segundo o art. 155 do RICD; e o segundo, a prerrogativa da presidência da câmara em
despachar requerimento de inclusão de proposição na Ordem do dia em conformidade com o

O Apêndice B contém a relação dos projetos sancionados e os respectivos autores.
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/normasaprovadas.html-. Acesso em:
jul. 2015.

art. 114 também do RICD, ou seja, esses recursos que determinam que o projeto seja incluído
e votado no mesmo dia pelo Plenário da Câmara dos Deputados.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o objetivo de identificar os fatores institucionais que explicam a produção legal
do Legislativo apreciada na CSPCCO, este trabalho teve como pressuposto a contribuição
teórica dos modelos de comportamento legislativo: Distributivo, Informacional e Partidário
para compreensão da dinâmica de comportamento dos principais atores legislativos e das
principais características de cada um dos modelos na comissão. Outra contribuição se deu nas
principais pesquisas sobre o caso brasileiro através dos estudos legislativos, iniciados no
começo dos anos 90, com a mudança da agenda de pesquisa em ciência política.
Foi possível ver como a escola do Novo Institucionalismo da Escolha Racional divide
o modelo de organização do Legislativo, baseada no sistema de comissões, na relação agenteprincipal e como tal relação pode explicar o grau de autonomia do parlamentar em relação ao
plenário e às comissões.
No modelo Distributivista, a comissão serve como instrumento para o parlamentar
individual aumentar as chances de reeleição, por meio de implementação de políticas públicas
do tipo porkbarrel, paroquiais ou clientelistas. No modelo Informacional, a busca dos
objetivos de reeleição do parlamentar estariam na aquisição de expertise, por meio de
permanência em determinada comissão, de modo que, na relação agente-principal, as
comissões serviriam aos interesses do plenário, na medida em que comissões com
parlamentares especialistas diminuem as incertezas sobre os resultados das políticas públicas.
Já na linha partidarista há pouca ou nenhuma autonomia individual do parlamentar. Esta
define que as comissões servem ao interesse dos partidos majoritários, isto é, o poder de
agenda nas comissões,pertencem às lideranças dos maiores partidos no Legislativo
Também foi verificado que a agenda de pesquisa em ciência política no Brasil sobre
comissões teve dois principais focos, com a adaptação dos modelos do Novo
Institucionalismo da Escolha Racional: a relação entre Executivo e Legislativo e a produção
legislativa. No primeiro caso, ficou evidenciado através dos principais trabalhos do começo
dos anos 90, a centralização decisória nos poderes constitucionais do chefe do Executivo,
através do poderes legislativos ativos e reativos: poder de propor Medidas Provisórias( MP) e
de vetar, total ou parcialmente, um projeto de autoria dos outros poderes. Essa característica
influenciou, sobremaneira, o processo legislativo brasileiro, de tal forma que, a partir de
meados de 90, se poderia atribuir uma agenda legislativa do Executivo e uma agenda

legislativa do poder legislativo e a predominância legislativa do Executivo em determinadas
matérias, com a aprovação de quase 90% de seus projetos. O Executivo, através de MP,
priorizou matérias de cunho orçamentário e administrativo, enquanto que temas sociais
ficaram a cargo dos legisladores (deputados e senadores).
Outro fator determinante para o que alguns autores chamam de preponderância do
Executivo (PEREIRA; MULLER,2000) é a organização regimental ou as regras legislativas
de tramitação de matérias. Segundo tais regras, o chefe do Executivo dispõe de privilégios
para a tramitação de suas proposições, que podem tramitar em regime de urgência, ou seja,
em menos tempo. Diferentemente de uma proposta de um parlamentar individual, que deve
tramitar em regime ordinário, com um tempo indeterminado. Ficou evidenciado que as altas
taxas de utilização do pedido de urgência por parte do chefe do Executivo esvaziou a ação das
comissões, na medida em que, com tal pedido, tiveram um prazo mínimo para avaliar o
Projeto de Lei.
Este trabalho, de forma acessória, porém não menos importante, buscou descrever as
principais características institucionais da CSPCCO, desde sua importância histórica
originada num pacto federativo entre União, Estados e Municípios, momento no qual a
segurança pública passou a ser uma questão nacional e não mais estadual.
Um aspecto em especial, descrito na pesquisa, diz respeito ao perfil dos parlamentares,
através do partido e da expertise. Tal descrição buscou delimitar as características marcantes
numa comissão de foco social, constituídas, em sua maioria, por partidos representativos e por
parlamentares com perfil profissional e de carreira, com características voltadas para
profissões ligadas à comissão, ratificando e contribuindo com pesquisas que atribuem o fator
profissão como essencial para o recrutamento de parlamentares em determinadas comissões
temáticas
No que tange à produção legislativa da CSPCCO no período, a pesquisa evidenciou
que a produção da comissão encaixa-se, perfeitamente, na influência das regras institucionais,
que impõem que os poderes reativos e proativos do Presidente da República, como o poder de
agenda e o poder de veto, cria um ambiente legislativo dividido: o Executivo produz lei em
matérias de grande impacto nacional, mormente, matérias orçamentárias; o Legislativo produz
lei de baixo impacto nacional, especificamente, em matéria social. De tal modo, a
caracterização da agenda legislativa do Legislativo em matéria de segurança pública, mostrou
algumas principais características: 1) os parlamentares pouco produzem sobre o tema, isto é,
pouco apresentam e pouco aprovam; 2) os poucos projetos transformados em lei,em sua

maioria, tem características repressivo-punitivas, isto é,

são voltados para repressão de

punição do crime em oposição a projetos de prevenção do crime e violência.
A variação da produção legislativa da CSPCCO pode ser explicada em dois principais
fatores: os deputados brasileiros têm pouco interesse em produzir lei, porque não há incentivo
institucional

para tal, dada a exclusividade constitucional do Executivo em matérias

orçamentárias, o que desestimula o parlamentar individual de propor projetos que demandem
recursos financeiros para seus distritos e dado o poder de agenda do Executivo, que impede
que a maioria dos projetos de autoria dos parlamentares, sejam votados. Por isso, poucos são
os projetos dos deputados com o assunto Financiamento e Prevenção, isto é, projetos que
destinam recursos para investimento em políticas públicas na área da segurança pública e
muitos são os projetos de política criminal, projetos repressivo-punitivos, ou seja, que se
destinam a combater violência e criminalidade por meio de modificações na legislação penal.
Estes poucos projetos que os deputados apresentam, possuem a característica de baixo
impacto social, ou seja, não modificam o “status quo” da segurança pública, visto que há
poucos subsídios teóricos que comprovem que a criação de um novo tipo penal ou o aumento
do tempo de pena em determinados crimes tenham grande impacto.
A explicação para os poucos projetos sancionados de autoria do Legislativo,
apreciados pela CSPCCO, está na agenda legislativa do poder Executivo que, ao priorizar
políticas de impacto nacional como assuntos orçamentários, o Executivo delega ao
Legislativo a produção de lei em matéria social de baixo impacto social. O fato de os
parlamentares que conseguiram ter seus projetos aprovados pode ser explicado por atributos
individuais em dois níveis: político/partidário e de carreira ou decorrente da expertise. No
primeiro caso, o parlamentar mantido pelo modelo de coalizão governamental, é
impulsionado pela relação de troca e apoio entre o Executivo e o Congresso. No segundo
caso, a carreira do parlamentar é representada na aquisição de conhecimento sobre os
caminhos para a deliberação de uma proposta ou tramitação regimental, no conhecimento
sobre as preferências legislativas dos pares, do poder estratégico de troca nas negociações
entre parlamentares e a influência adquirida, ao exercer um cargo em posto de poder no
Legislativo e no Executivo.
Este trabalho, dentro das limitações metodológicas, sobretudo, na dificuldade da
aquisição e do tratamento dos dados, pretendeu contribuir com a ampliação de pesquisas
direcionadas para compreender a dinâmica de comissões permanentes específicas,

principalmente, no conteúdo da produção legislativa e de que forma o arranjo institucional
influencia naquilo que venha a ser materializar como norma legal.

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=&exprSearch=RECONDUCAO%20POLITICA.

APÊNDICE A - EXEMPLOS DE TIPOS DE PROJETOS POR ASSUNTO
....................................................................................................................................
Assunto
Política Penal

Política criminal

Polícia

Política de Armas

Política de drogas

Política
penitenciária

Segurança
privada
Explosivos

Apreensão de
Bens

Financiamento e
prevenção

Outros

Exemplos de Ementa de Projeto de Lei
PL 370/2007: Dispõe sobre o crime de extermínio de seres humanos; altera
Decreto-lei nº 2848 de 7 de Dezembro de 1940- Código Penal;
PL 270/2011: Tipifica a conduta de constranger, solicitar ou exigir dinheiro ou
qualquer vantagem para explorar estacionamento de veículo alheio ou impor
serviço contra a vontade do condutor.
PL 6650/2009: Acrescenta o inciso x ao art.6º, do Decreto-lei nº 3689 de 3 de
Outubro de 1941- Código de Processo Penal, Tornando obrigatória a recognição
visiográfica do local do crime;
PL 2193/2007: Altera o Decreto-lei nº 3689 de 3 de Outubro de 1941- Código de
Processo Penal
PL 5433/ 2009: Altera o Decreto-lei nº 667 de 2 de Julho de 1969 que reorganiza
as polícias militares e Corpo de Bombeiros dos Estados.
PL 3777/2008: Concede anistia a policiais militares dos Estados do Rio grande do
Norte, Tocantins, Pernambuco, Mato grosso, Santa Catarina, Ceará e Distrito
Federal
PL6125/2009: Disciplina o uso de Cassetetes e armas perfuro cortantes pelos
agentes de segurança pública nas atividades de policiamento ostensivo;
PL 113/2007: Altera o anexo da lei 10826 de 22 de Dezembro de 2003: Estatuto
do Desarmamento
PL 1598/2007: Altera a redação da lei 11343 de 23 de agosto de 2003.
Determinando a incineração de drogas apreendidas
PL 2005/11: Destina parcela dos recursos do COFINS para tratamento e
recuperação de usuários de drogas por meio do Fundo Nacional Antidrogas e do
SUS
PL 969/2007: Dispõe sobre a inclusão de presos em estabelecimentos penais
federais e a transferência de presos para os mencionados estabelecimentos;
PL 1046/2007: Dispõe sobre a acessibilidade de métodos contraceptivos nos
presídios em todo território nacional.
PL 4567/2012: Dispõe sobre a obrigatoriedade de instalação de câmeras de
segurança em prédios públicos.
PL 5618/2005: Dispõe sobre a regulamentação da profissão de vigia
PL 3667/2012: Dispõe sobre a identificação de Explosivos;
PL 3481/2012: Dispõe sobre uso de explosivo na destruição ou rompimento de
obstáculo para o crime de furto.
PL 1557/2007: Dispõe sobre a expropriação de glebas onde houver milícias
armadas
PL 6372/2013: Disciplina a disponibilidade de bens apreendidos, produto de ações
criminosas
PL 2834/2011:Estabelece prioridade para atendimento, com recursos do Fundo
Nacional de Segurança Pública, de projetos de prevenção que articulem as
comunidades com os órgãos de segurança;
PL 5546/2001: Institui o Sistema Nacional de Prevenção e Combate à tortura.
PL 1842/2007: Cria o Cadastro Nacional de Crianças Desaparecidas;
PL 4502/2012: Assegura validade nacional à Carteira de identidade Parlamentar

APENDICE B - RELAÇÃO DOS PROJETOS SANCIONADOSE OU AUTORES
................................................................................................................................................

Autor
Luiz Pihauhylino PSDB (PE)
Gerson Camatta PMDB (ES)
Vieira da Cunha PDT (RS)
Arnaldo Faria de Sá PTB (SP)
Marcelo CrivellaPRB (RJ)
Humberto Costa PT (PE)
Valdir CollatoPMDB (SC)
Garibaldi Alves Filho PMDB (RN)
Arlindo Chinaglia PT (SP)
Luiz Couto PT (PB)
Rodolfo Tourinho DEM (BA)
Bel Mesquita PMDB (PA)
Lincoln Portela PR (MG)
Aloizio Mercadante PT (SP)
Nilmário Miranda PT (MG)
Magno Malta PR (ES)
Cristovam Buarque PDT (DF)
Antônio Carlos ValadaresPSB (SE)

Projeto e resumo da ementa
PL 84/1999- Dispõe sobre crimes de informática.
PL 1555/2003- Dispõe sobre registro e posse de armas.
PL 5369/2009- Institui o programa de combate ao bulliyng
PL 6648/2013- Altera a lei que define crimes contra o sistema
financeiro
PL 6125/2009- Disciplina o uso de armas de baixa letalidade
por policiais
PL 4784/2012- Acrescenta na atribuição da Policia Federal a
apuração de crimes de falsificação de medicamentos.
PL 3797/2008- Altera a lei geral de telecomunicações
PL 3777/2008- Concede anistia a policiais militares
PL 3653/1997- Dispõe sobre as pericias oficiais
PL 370/2007- Dispõe sobre crime de extermínio de seres
humanos
PL 4025/2009- Tipifica o crime de seqüestro relâmpago.
PL 1842/2007- Cria o cadastro nacional de crianças
desaparecidas
PL 1598/ 2007- modifica a legislação que determina a
incineração de drogas
PL 1216/2007- Altera o Código de processo penal
PL 5546/2001- Institui o sistema nacional anti-tortura
PL 1288/2007- Altera o Código Penal
PL 3442/ 2008- Altera o art. 83 Lei de Execuções penais.
PL 3443/ 2008- Altera o Código Penal

Licenciatura

Os fatores que explicam a variação da produção legislativa da Comissão de Segurança e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO) da Câmara dos Deputados entre os anos 2013 e 2014

Instituto de Ciências Sociais

Universidade Federal de Alagoas